Конституція (Основний Закон держави або система правових актів)

В науці конституційного права поняття “конституційний контроль” вживається у широкому і вузькому розумінні. В першому випадку конституційний контроль – це діяльність всіх державних органів, що здійснюють повноваження у сфері забезпечення верховенства конституції. У вузькому розумінні під конституційним контролем розуміють відповідну діяльність лише спеціалізованих органів конституційного контролю.    Конституційний контроль подібний до конституційного нагляду. Проте якщо прийняті в результаті здійснення конституційного контролю рішення є юридично обов’язковими, остаточними і мають наслідком скасування неконституційного акта чи окремих його положень, то при здійсненні конституційного нагляду акти органу, що його здійснює, мають рекомендаційне значення і не тягнуть за собою втрати чинності відповідного акту. Прикладом здійснення конституційного нагляду може бути діяльність Комітету конституційного нагляду в СРСР[14].

Одним із засобів правової охорони конституції є конституційно-правова відповідальність – специфічний вид юридичної відповідальності, що настає у випадках і порядку, передбачених в конституції держави. Підставою її настання є вчинення конституційного правопорушення (делікту). Останній визначається як суспільно небезпечне, протиправне, винне діяння, що посягає на конституційний лад та його інститути, за вчинення якого передбачена конституційно-правова відповідальність.

Разом з цим особливістю конституційно-правової відповідальності є її політичний характер. Це означає, що така відповідальність може реалізовуватися навіть тоді, коли правові норми взагалі не порушуються. В цьому разі конституційна відповідальність пов’язується з діями, які розцінюються як негативні в політичному плані. Прикладом такого виду відповідальності є колективна відповідальність уряду перед парламентом, передбачена ст. 87 Конституції України (прийняття резолюції недовіри Кабінету Міністрів України). Притягнення уряду до такого виду відповідальності визначається не критеріями законності дій Кабінету Міністрів України або окремих його членів, а додержанням програми і політики, яку прийняла Верховна Рада України після сформування уряду.

Проте для правової охорони конституції визначальне значення має не політичний, а правовий аспект конституційно-правової відповідальності. Важливим засобом правової охорони конституції є відповідальність вищих посадових осіб держави за порушення конституції, яка в основному зводиться до усунення їх від виконання своїх обов’язків. Це парламентська судова процедура (так званий імпічмент) вперше була застосована в Англії в кінці ХІУ ст. Згодом цей інститут справив значний вплив на конституційний розвиток багатьох країн. Спочатку він був інкорпорований в конституцію США, а в даний час закріплений в конституціях багатьох країн, хоча і в різних модифікаціях.

Відмінності в процедурі імпічменту стосуються перш за все кола державних діячів, проти яких може бути висунуте звинувачення. Конституція США передбачає можливість усунення з посад в порядку імпічменту президента, віце-президента, суддів і цивільних посадових осіб (федеральних державних службовців). В Італії, Франції, Німеччині, Росії процедура імпічменту поширюється лише на президента, в Японії - на суддів.

Проблема відповідальності глави держави тісно пов’язана з формою правління. В монархіях глава держави, зазвичай, не несе відповідальності за свої дії, оскільки його особа взнається конституціями священною і недоторканною. В цьому відношенні показовою є конституція Іспанії 1978 р., де закріплено, що “особа короля є недоторканою, і він не підлягає відповідальності”. крім того, в парламентських монархіях діє своєрідна презумпція невинуватості глави держави, згідно з якою глава держави -монарх, не може помилятися, бо діє за порадою своїх міністрів.

Конституційне право країн з республіканською формою правління найчастіше формулює загальний принцип невідповідальності президента (стосовно, в основному, його політичної діяльності), не виключаючи, однак, при цьому його можливу юридичну (судову) відповідальність за вчинення тяжких правопорушень.

Ще одна відмінність в процедурі імпічменту стосується підстав притягнення до відповідальності. За Конституцією США підставою для порушення справи є обвинувачення у порушенні конституції, державній зраді і хабарництві. В інших країнах, особливо там, де імпічмент можливий лише щодо президента, перелік підстав для цього більш вузький: в Італії – це державна зрада, посягання на конституцію, в Німеччині - умисне порушення конституції чи іншого закону.

Передбачена конституціями процедура притягнення президента до відповідальності неоднакова в різних країнах. В європейських країнах континентального права, в франкомовних країнах Африки справа найчастіше порушується парламентом, а по-суті, справа вирішується відповідною судовою інстанцією (конституційним чи верховним судом).

В США мали місце дві спроби імпічменту президента (в 1868 р. і 1974 р.), але обидві були невдалими. Винними в порядку імпічменту були визнані чотири федеральних судді. Імпічменту були піддані президент Бразилії Ф. Колор і президент Венесуели К. Перес в 1993 р.

Для зміщення президента з займаної посади подекуди використовується також всенародне голосування (референдум), на який виноситься, по-суті, питання про політичну відповідальність президента. Якщо ж відповідна пропозиція парламенту відхиляється на референдумі, то це розглядається як вираз недовіри парламенту з боку виборців і тягне за собою його розпуск. Відповідний механізм відповідальності президента передбачений конституціями Австрії (п. 6 ст. 60) і Ісландії (ст. 11)[15].

Принагідно варто зауважити, що чинна Конституція України не передбачає інституту висловлення недовіри Президенту України, Верховній Раді України чи будь-яким іншим конституційним органам державної влади як можливої підстави дострокового припинення їх повноважень.

В Україні, відповідно до чинного законодавства, як засіб забезпечення правової охорони конституції можна виділити наступні форми конституційно-правової відповідальності:

■ усунення з поста (усунення Президента України з поста в порядку особливої процедури імпічменту);

■ дострокове припинення повноважень або розпуск органу державної влади (дострокове припинення повноважень Верховної Ради України, Верховної Ради Автономної Республіки Крим у випадках, передбачених Конституцією);

■ відставка посадових осіб (відставка Прем'єр-міністра України, членів Кабінету Міністрів України);

■ звільнення з посади (звільнення з посад голів місцевих державних адміністрацій);

■ висловлення вотуму недовіри органу чи посадовій особі (прийняття резолюції недовіри Кабінету Міністрів України).

В таких формах реалізується ретроспективна конституційна відповідальність, тобто така, що є наслідком порушення норм конституції. Проте для правової охорони конституції важливе значення має і позитивний аспект конституційної відповідальності, що полягає у відповідальному ставленні органу чи особи до своїх обов’язків, належному їх виконанні (позитивна конституційна відповідальність)[16].

Гарантії стабільності конституції полягають в особливому порядку внесення до неї змін чи прийняття нової конституції. Цей порядок характеризується поняттям жорсткості конституції.

Жорсткість конституції проявляється у двох аспектах: матеріальному і процедурному. В першому випадку йдеться про обмеження установчої влади, встановлення певних меж її здійснення, що характерно для багатьох сучасних конституцій. Установча влада обмежується за змістом (предметом перегляду), а також за часом і обставинами її здійснення. Щораз більше поширення в останній час отримує практика оголошення основних, найбільш важливих конституційних положень такими, що не підлягають зміні. Це одна з найважливіших правових гарантій стабільності конституції, яка забезпечує необхідну ступінь її статичності. Аналіз відповідних статей нових конституцій свідчить про те, що, як правило, не підлягають перегляду положення, що закріплюють конституційні принципи, які складають основи конституційного ладу, інститут прав і свобод людини, порядок зміни конституції. Деякі конституції обмежуються вказівками на один чи декілька об’єктів, які не підлягають зміні, інші вилучають з предмету можливого перегляду значне число статей і навіть цілі розділи.

Схожі обмеження встановлені Конституцією України, частина перша статі 157 якої передбачає, що Конституція України не може бути змінена, якщо зміни передбачають скасування чи обмеження прав і свобод людини і громадянина або якщо вони спрямовані на ліквідацію незалежності чи на порушення територіальної цілісності України .

Питання правової охорони конституції в сучасній конституційній державі не може бути справою якогось одного державного органу чи суспільно-політичного інституту. Це зумовлено значимістю основного закону для держави, суспільства, а також людини і громадянина. Тому для забезпечення охорони конституційного ладу держави, конституційних принципів і норм відповідними повноваженнями наділяються вищі органи державної влади (парламент, глава держави, уряд), створюються спеціальні органи правової охорони конституції (конституційний суд). Повноваження у сфері забезпечення верховенства конституції в Україні здійснюють і інші органи: Рада національної безпеки і оборони України, центральні та місцеві органи виконавчої влади, органи місцевого самоврядування, суди, органи прокуратури, інші правоохоронні органи. Проте перелічені органи здійснюють в основному контроль (нагляд) за законністю у відповідних сферах суспільного життя, а не конституційністю. Забезпечення конституційності не є сутнісною характеристикою їх діяльності. Крім цього, поняття правової охорони конституції передбачає насамперед реалізацію відповідних повноважень щодо забезпечення верховенства конституції вищими органами державної влади. При цьому їх компетенція визначена нормами Конституції України. Виходячи з цього, організаційно-правовий механізм правової охорони Конституції України складає спрямована на забезпечення її верховенства організаційна діяльність таких суб‘єктів як Верховна Рада України, Президент України і Конституційний Суд України.

Аналіз чинного законодавства України дозволяє зробити висновок, що    певними повноваженнями у сфері правової охорони Конституції України наділений також Український народ. Це випливає з наступного:

■ саме Український народ є суб’єктом прийняття Конституції України (відповідно до преамбули чинної Конституції України, вона прийнята Верховною Радою України від імені Українського народу - громадян України всіх національностей);

■ згідно з ст. 5 Конституції України, народ є носієм суверенітету і єдиним джерелом влади в Україні, виключно народові належить право визначати і змінювати конституційний лад в Україні. Народне волевиявлення здійснюється через вибори, референдум та інші форми безпосередньої демократії (ст. 69 Конституції); всеукраїнський референдум проголошується за народною ініціативою на вимогу не менш як трьох мільйонів громадян України, які мають право голосу (ст. 72 Конституції);

■ згідно з ст 73 Конституції, виключно всеукраїнським референдумом вирішуються питання про зміну території України;

■ відповідно до ч. 1 ст. 156 Конституції України, всеукраїнським референдумом, який призначається Президентом України, затверджується законопроект про внесення змін до розділу І “Загальні засади”, розділу III “Вибори. Референдум” і розділу XIII “Внесення змін до Конституції України”, що прийнятий не менш як двома третинами від конституційного складу Верховної Ради України.

Верховна Рада України як орган законодавчої влади, будучи суб’єктом (органом) правової охорони Конституції України, здійснює відповідну функцію у наступних формах:

■ усунення Президента України з поста в порядку особливої процедури (імпічменту);

■ здійснення контролю за діяльністю Кабінету Міністрів України відповідно до Конституції та закону (в тому числі, у формі прийняття резолюції недовіри Кабінету Міністрів України);

■ вирішення питання про відставку Прем'єр-міністра України, членів Кабінету Міністрів України;

■ призначення на посади та звільнення з посад третини складу Конституційного Суду України;

■ дострокове припинення повноважень Верховної Ради Автономної Республіки Крим за наявності висновку Конституційного Суду України про порушення нею Конституції України або законів України;

■ затвердження протягом двох днів з моменту звернення Президента України указів про введення воєнного чи надзвичайного стану в Україні або в окремих її місцевостях;

■ надання законом згоди на обов'язковість міжнародних договорів України та денонсація міжнародних договорів України;

■ здійснення парламентського контролю у межах, визначених Конституцією та законом;

■ прийняття рішення про направлення запиту до Президента України на вимогу народного депутата України, групи народних депутатів України чи комітету Верховної Ради України, попередньо підтриману не менш як однією третиною від конституційного складу Верховної Ради України;

■ затвердження законом Конституції Автономної Республіки Крим, змін до неї (вище перелічені повноваження парламенту передбачені ст. 85 Конституції України)[16].

Функція правової охорони Конституції України (конституційного контролю) здійснюється Верховною Радою України також у формі діяльності Рахункової палати, парламентських комітетів, а також тимчасових спеціальних комісій і тимчасових слідчих комісій. Парламентський контроль за додержанням конституційних прав і свобод людини і громадянина здійснює Уповноважений Верховної Ради України з прав людини.

Крім цього, Верховна Рада України функцію правової охорони Конституції України здійснює в процесі своєї повсякденної діяльності, реалізуючи свої повноваження відповідно до Основного закону держави. Аналогічно це стосується і Президента України.