Исполнительная власть

Органи спеціальної (функціональної) компетенції здійснюють керівництво з питань, які мають загальний характер для всіх чи багатьох галузей господарства, соціально-культурного будівництва. Вони координують діяльність галузевих міністерств, інших центральних органів виконавчої влади, місцевих органів державної виконавчої влади, а також підприємств, установ і організацій незалежно від їх відомчого підпорядкування. До таких органів належать: міністерства, інші центральні органи виконавчої влади (Міністерство економіки, Міністерство фінансів, Антимонопольний комітет та ін.), а також їх місцеві органи. Органами предметної компетенції є адміністрації державних підприємств, установ, які керують діяльністю відповідних підприємств, установ.

Залежно від порядку  вирішення підвідомчих питань органи виконавчої влади поділяються на єдиноначальні та колегіальні.

На чолі єдиноначального  органу стоїть одна особа - керівні який має право особисто приймати рішення з усіх основних питань компетенції цього органу. Єдиноначальність забезпечує оперативність керівництва, використання індивідуальних здібностей та досвіду керівників і водночас підвищує їх персональну відповідальність, оскільки на особу керівника лягає відповідальність за діяльність усього органу державного управління. До єдиноначальних належить більшість органів виконавчої влади: міністерства та інші центральні органи виконавчої влади, місцеві органи виконавчої влади.

Проте і в єдиноначальних органах  для вирішення найбільш важливих питань створюються колегіальні органи (колегії, науково-технічні, техніко-економічні ради тощо). Вони виконують допоміжні, консультативні функції, оскільки їх рішення затверджуються рішенням керівника або втілюються в життя через рішення керівника.

На чолі колегіального органу стоїть група осіб, які входять до складу цього органу, тобто є організаційно  і юридичне оформленими. Основні питання, які віднесені до компетенції такого органу, обговорюються та вирішуються на засіданнях колективно. Для винесення рішення з обговорюваного питання необхідно мати кворум. Рішення в колегіальних органах частіше за все приймаються абсолютною більшістю голосів, тобто коли за дане рішення проголосувало більше половини присутніх членів органу. Як правило, це пов'язано з великим обсягом їх компетенції та широкими завданнями керівництва, які стосуються багатьох галузей та функцій державного управління. Колегіальність дозволяє правильно вирішувати найбільш складні питання керівництва за участю фахівців, з використанням їх досвіду. Тому до колегіальних органів насамперед належать: Кабінет Міністрів України та Рада міністрів АРК, а також деякі інші органи. Але і в цих органах колегіальність доповнюється єдиноначальністю керівників, які особисто вирішують деякі оперативні організаційні питання діяльності очолюваного ними органу.

Залежно від предмета спрямованості  компетенції органи виконавчої влади  поділяються на:

а) органи управління господарським виробництвом, економікою та сферою соціального обслуговування: промисловістю, сільським господарством, транспортом, зв'язком, внутрішньою торгівлею, житлово-комунальним господарством та побутовим обслуговуванням населення;

б) органи управління соціальним розвитком, культурою: освітою, охороною здоров'я, фізичною культурою та спортом, розвитком науки, культури, соціальним забезпеченням;

в) органи управління в адміністративно-політичній сфері: обороною, державною безпекою, внутрішніми справами, юстицією, зовнішніми стосунками;

г) органи міжгалузевого управління, які здійснюють функції: ціноутворення, статистики, фінансового регулювання, стандартизації, сертифікації та ін.

Якщо брати за критерій класифікації становище та місце в системі  органів виконавчої влади, то вони поділяються на вищі та нижчі. Так, обласна державна адміністрація буде нижчою відносно Кабінету Міністрів України, але вищою відносно районної державної адміністрації. Звідси - підпорядкованість, підконтрольність, підзвітність нижчих органів перед вишими, обов'язковість рішень вищих органів до виконання нижчими.

Численні та різноманітні органи виконавчої влади утворюють відповідну систему, ефективність діяльності якої залежить від ступеня упорядкованості, організованості, злагодженості в усіх ланках. В єдину систему їх об'єднує зміст діяльності -виконавчо-розпорядчий та спільна основа заснування (утворення) - державна власність. Кожний орган виконавчої влади - від центрального до місцевого - виступає суб'єктом права державної власності, наділяється статусом юридичної особи і водночас вирішує різні питання оперативного управління та охорони цієї власності.

Отже, органи виконавчої влади - не просто спільність однорідних одиниць, а цілісна система, тобто така сукупність, в якій усі складові частини (окремі органи та їх структурні підрозділи) є взаємопов'язаними і водночас складають самостійні підсистеми з своїми особливостями структури, функцій, компетенції.

Побудова цієї системи грунтується  на засадах єдності та цілісності державної території, поєднання принципів централізації та децентралізації, збалансованості соціально-економічного розвитку регіонів залежно від адміністративно-територіального устрою країни. Система органів виконавчої влади утворюється з урахуванням забезпечення державного суверенітету і економічної самостійності України, проведення фінансової, цінової, інвестиційної та податкової політики, політики у сферах праці і зайнятості населення, соціального захисту, освіти, науки, культури, охорони природи, екологічної безпеки природокористування, а також здійснення загальнодержавних програм економічного, науково-технічного, соціального та культурного розвитку України.

Побудова та удосконалення системи  і підсистем органів виконавчої влади відбуваються з урахуванням необхідності єдиного центру керівництва економічними та соціальними справами на підставі планування, ринкових відносин, рівності усіх форм власності, поєднання галузевого і територіального принципів управління, їх централізації з відповідною самостійністю регіонів та окремих адміністративно-територіальних одиниць, господарською самостійністю підприємств, об'єднань та інших суб'єктів.

Утворення органів виконавчої влади, формування їх системи та її функціонування здійснюються згідно з  принципами демократизму і законності. Конституція України надає громадянам право брати участь в управлінні державними справами, у всеукраїнському та місцевих референдумах, вільно обирати і бути обраними до органів державної влади та органів місцевого самоврядування. Громадяни користуються рівним правом доступу до державної служби, а також до служби в органах місцевого самоврядування (ст. 38).

Органи державної влади  та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов'язані діяти  лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України (ч. 2 ст. 19 Конституції України). Організація і діяльність органів виконавчої влади, основи державної служби визначаються законами України.

Важливою особливістю  побудови та функціонування органів  виконавчої влади є організаційні зв'язки структурних одиниць системи, що виявляються в розпорядництві, підпорядкованості, підконтрольності, підзвітності та координації.

Розпорядництво одного органу управління відносно інших виявляється перш за все в обов'язковості для них його наказів. У свою чергу воно обумовлене підпорядкованістю тих чи інших органів тому, хто розпоряджається. Так, Кабінет Міністрів України в межах своєї компетенції видає постанови і розпорядження, які є обов'язковими до виконання міністерствами та іншими органами виконавчої влади, роботу яких він спрямовує і координує.

Підконтрольність означає, що вся діяльність органів або  якийсь їх обсяг перевіряються вищими органами або органом, спеціально створеним  для здійснення контролю чи нагляду.

Підзвітність виражається в обов'язку органу інформувати про свою роботу вищий орган, який, керуючись даними звітів, оцінює діяльність підзвітного в цілому чи за окремими напрямками. Так, місцеві державні адміністрації підзвітні і підконтрольні органам виконавчої влади вищого рівня.

Координація виявляється  в об'єднанні координуючим органом  підпорядкованих або підконтрольних йому органів для виконання певних завдань.

Як вже зазначалося, система органів виконавчої влади  має свої підсистеми, ланки та окремі органи, які відрізняються між собою за певними критеріями. Найбільш важливими з них є обсяг компетенції та територіальний масштаб діяльності. Згідно з цими критеріями до системи органів виконавчої влади входять такі ланки:

Кабінет Міністрів України - вищий орган в системі органів виконавчої влади;

міністерства, державні комітети та інші центральні органи виконавчої влади;

органи виконавчої влади  АРК;

обласні державні адміністрації, управління, відділи міністерств, інших  центральних органів виконавчої влади;

Київська та Севастопольська міські державні адміністрації, управління, відділи міністерств та інших центральних органів виконавчої влади в містах;

районні державні адміністрації, відділи та відділення міністерств та інших центральних органів виконавчої влади;

адміністрації державних  підприємств, установ, організацій.

Система та підсистеми органів  виконавчої влади мають відповідні організаційні структури, які відображують взаємозв'язки між окремими ланками системи і підсистем, субординацію по вертикалі та горизонталі, стосунки з вищими органами, підпорядкованими і підконтрольними об'єктами. Оптимальність організаційних структур цієї системи є одним із чинників підвищення ефективності виконавчої влади.

2. Державна служба  як інститут адміністративного  права

Розвитку законодавства про державну службу приділяється в даний час особлива увага. Це обумовлено насамперед тими змінами, що відбулися і відбуваються в нашому суспільстві і державі. У червні 1996 року була прийнята Конституція - основний закон країни. Кардинально змінилася структура, функції органів державної влади на всіх рівнях. Змінилася роль і самого державного апарата і державних службовців. Постала необхідність підвищення ефективності функцій державного апарата, забезпечення професіоналізму державних службовців, вивчення нових аспектів і проблем державної служби в цілому. Така зміна ситуації призвела до виділення служби в органах державної влади і керувань - як особливого роду державної діяльність.

Державна служба, як юридичний  інститут розглядається в такій галузі права, як адміністративне право. Зараз йде активний процес формування нормативної бази державної служби, формуються і впроваджуються нові підходи до різних її аспектів. Зокрема, прийнято Закон України “Про державну службу” від 16 грудня 1993 р., де розглянуті основні положення і питання стосовно державної служби та державних службовців. Цей закон регулює суспільні відносини, які охоплюють діяльність держави щодо створення правових, організаційних, економічних та соціальних умов реалізації громадянами України права на державну службу. Він також визначає загальні засади діяльності та статус державних службовців, які працюють в державних органах і їх апараті.

Державна служба —  це механізм здійснення цілей та завдань  держави. Реалізуючи свої функції, державна служба має стати таким інститутом, через який реалізується демократична сутність держави, підтримується нормальна життєдіяльність суспільства, а державний апарат слугує потребам суспільного розвитку.

Державна служба має  стати повсякденним каналом зв'язку держави та народу, їх взаємодії, а також виступати лідируючою силою суспільства. Подібний підхід здатний забезпечити тільки такий державний апарат і такий його персонал, який зможе обґрунтовано висувати зрозумілі для людей норми поведінки та праці, організовувати та регулювати соціальну активність громадян, домагатися змін і відстежувати їх соціальну ефективність. Державна служба має поєднувати конституційне зафіксовані наміри та цілі держави, його структури, відношення та зв'язки з кадровим потенціалом держави, втілювати їх в суспільне життя.

З урахуванням висловлених  міркувань щодо суспільного призначення  державної служби визначаються основні  завдання державної служби.

Одним з основних завдань  є охорона інтересів суспільства, прав і свобод громадян. Це викликано тими обставинами, що в останні роки знизилася роль багатьох політичних інститутів, а державна служба залишається конкретним місцем, де громадянин стикається з політикою.

Наступне завдання державної  служби — досягнення стійкості засад  цілісності держави. Державний апарат поряд з виконанням вимог Конституції та законів України має виконувати акти органів виконавчої влади. Вагомим завданням державної служби є забезпечення ефективності діяльності державних органів на основі постійного вдосконалення функціонування апарату, впровадження нових досягнень науки, прогресивних методів вирішення управлінських завдань.

До завдань державної  служби можна віднести також подальшу демократизацію шляхів формування та діяльності апарату, викорінювання  бюрократизму, протекціонізму, корупції, створення соціальних, правових та інших умов, необхідних для успішної роботи чиновників.

Втілення в життя  завдань державної служби потребує рішення багатьох правових, організаційних, кадрових, наукових та інших питань. Йдеться про необхідність формування державного апарату нового типу та кадрового забезпечення державної служби.

Для розкриття змісту інституту державної служби є  визначення її принципів, адже вони вказують на сутнісні характеристики, найважливіше у змісті та значенні державної служби. Правове встановлення принципів державної служби зумовлює функціонування державних органів, діяльність державних службовців, стійкість правового регулювання державно-службових відносин, а також обґрунтування тенденцій розвитку законодавства про державну службу.