Исполнительная власть. Органы исполнительной власти

 

 

 

 

 

ГЛАВА 2. ОРГАНЫ ИСПОЛНИТЕЛЬНОЙ ВЛАСТИ И ГОСУДАРСТВЕННЫЕ СЛУЖАЩИЕ КАК СУБЪЕКТЫ АДМИНИСТРАТИВНОГО  ПРАВА

 

2.1. Органы исполнительной власти как субъекты административного права

Проблеме понятия и  определения органа государства (государственного органа) и, в частности, органа исполнительной власти (государственного управления) посвящено много трудов специалистов разных отраслей права. Причем интерес  к ней, как и вообще к теории органов государства, с учетом характера  Российского государства, господства административно-командной системы, главными рычагами которых были партийный  аппарат и государственные органы, постоянно возрастал.

Значительный импульс  к разработке этой проблемы дала Конституция  Российской Федерации 1993 г.: на ее основе проводятся новые теоретические и прикладные изыскания. Конституция РФ¹ внесла новый и существенный вклад в теорию органов государства, и в частности в определение и классификацию этих органов. Во-первых, Конституция установила: народ осуществляет свою власть непосредственно, а также через органы государственной власти и органы местного самоуправления. Закрепляя принцип разделения властей, Конституция провозгласила в соответствии с указанным принципом деление государственных органов на органы законодательной, исполнительной и судебной власти. Кроме того, Конституция гарантировала местное самоуправление и статус органов местного самоуправления (ч. 2 ст. 3; ст. 12, 131-133). Конституция РФ ввела в понятие «органы государственной власти» не только органы законодательной власти, как в предыдущих конституциях, но и органы исполнительной и судебной власти, исключив из формулы «система органов государственной власти» только органы местного самоуправления. Такие изменения оказывают существенное влияние на характер и понятие самого органа государства, на его теоретическое осмысление. Тем не менее, не все критерии, основания, признаки, которые считались бы общепризнанными при характеристике и определении органа государства, еще выработаны. В некоторых случаях вообще не даются определения органа исполнительной власти, а лишь утверждается, что этот орган – всегда орган государственного управления, в то время как не всякий орган государственного управления (в широком смысле) – это орган исполнительной власти.

Имеется еще такое определение: «Орган исполнительной власти представляет собой такую организацию, которая, являясь частью государственного аппарата, имеет компетенцию, структуру, территориальный масштаб деятельности, образуется в порядке, установленном законом или другим нормативным правовым актом, пользуется определенным методом в работе, наделена правом выступать по поручению государства и призвана в порядке исполнительной и распорядительной деятельности осуществлять повседневное руководство хозяйственным, социально-культурным строительством, заниматься межотраслевым управлением». В этом определении названы лишь некоторые из элементов, которые могут быть отнесены к общей характеристике органа государства или органа исполнительной власти.

В свое время было высказано  мнение, что конституционный статус (а именно он в первую очередь  регулирует государственные институты, в том числе органы государства) становится все более содержательным и динамичным. Он включает:

1) политическую и государственно-правовую  характеристику основных органов  государства; 

2) определение места различных  видов органов в общегосударственной  системе, дифференциацию системы,  подсистем и видов органов,  а также их соотношение друг  с другом;

3) основы взаимоотношений  органов между собой; 

4) закрепление важнейших  принципов их организации и  деятельности;

5) установление основ  компетенции; 

6) виды правовых актов  органов и их место в системе.

Конституционные основы системы  органов государственного управления охватывают все те нормы Конституции, которые закрепляют:

а) систему органов государственного управления;

б) порядок их образования;

в) их правовой статус, подотчетность  и взаимоотношения с представительными  органами;

г) компетенцию этих органов;

д) правовую основу их деятельности, наименование издаваемых ими правовых актов и порядок отмены последних.

В целом вывод правильный. Однако он требует уточнений. Во-первых, правовой статус охватывается конституционными нормами частично. Существуют такие  нормы текущего законодательства, которые  в совокупности образуют правовой статус органа. Во-вторых, дело не только в  наименовании правовых актов – первостепенное значение имеет установление видов правовых актов и их места в правовой системе. Наконец, Конституция определяет взаимоотношения органов государственного управления не только с представительными органами, но и с другими, например с органами прокуратуры. Проанализируем подробнее соотношение конституционного и правового статусов органов государства. Итак, конституционным статусом охватываются многие важнейшие, основополагающие элементы органа, но далеко не все. Выявление правового статуса органа предполагает ответы на следующие вопросы:

а) чьим органом является данный орган;

б) к какому виду относится  по основному содержанию своей деятельности: орган государственной власти, орган  государственного управления, суд, прокуратура, орган народного контроля, арбитраж;

в) кто его учреждает, образует, формирует личный состав;

г) кому он подчинен, подотчетен, подконтролен, поднадзорен и перед  кем ответствен, кто может отменять, приостанавливать, изменять и опротестовывать  его акты;

д) какова компетенция органа;

е) кто ему подчинен, подотчетен, подконтролен, чьи акты он может  отменять, приостанавливать, изменять, опротестовывать и т.д.;

ж) какова юридическая сила актов данного органа, каковы официальные  наименования этих актов;

з) какими государственными символами он может пользоваться и т.д.;

и) каковы источники его  финансирования;

к) обладает ли он правами  юридического лица.

Иногда к числу элементов  правового статуса органа относят  также его внутреннюю структуру, основные формы деятельности, виды издаваемых им правовых актов. Такое  расширение элементов правового  статуса государственного органа в  целом оправданно.

Таким образом, конституционный и правовой статусы – понятия близкие, родственные, но не идентичные. Соотношение между конституционным и правовым статусом сравнимо с соотношением Конституции как Основного закона с развивающим и конкретизирующим конституционные нормы и положения законодательством: Конституция стабильна, а текущее законодательство меняется. Как видим, имеются различные взгляды относительно определения органа государства. В частности, утверждается, что орган государства представляет собой основную часть механизма государства, непосредственно и от имени государства осуществляющего его задачи и функции посредством определенного вида государственной деятельности. В этих целях орган наделен государственно-властными полномочиями.

Орган государства – это государственная институция с соответствующим личным составом, официально представляющая наше государство и действующая по его поручению, участвующая в осуществлении его функций, наделенная для этого властными полномочиями и несущая ответственность перед государством за свою деятельность. Такое определение возможно, но требует существенных коррективов и дополнений. Следует иметь в виду, что Конституция Российской Федерации, базируясь на принципе разделения властей, серьезно видоизменила терминологию, само деление и классификацию органов государства. В Конституции говорится не только об органах исполнительной власти, но и о системе исполнительной власти в Российской Федерации (ч. 2 ст. 77), что существенно меняет картину власти и видоизменяет определение органа исполнительной власти.

Признанным является общее  понятие органа государства. Среди  специалистов преобладает мнение об обязательности ряда признаков, которые  свойственны каждому органу государства. С учетом ранее высказанных соображений  можно считать приемлемым следующий  вариант формулировки органа государства  – это составное в то же время относительно обособленное подразделение государственного аппарата, которое участвует в осуществлении задач и функций государства и действует от его имени и по его поручению; имеет соответствующую компетенцию и структуру; наделено установленным законодательством объемом властных полномочий; применяет присущие ему формы и методы деятельности.

Исполнительная власть как  одна из ветвей государственной власти обладает рядом особенностей, что, безусловно, отражается на характере и определении органа исполнительной власти. Приведем признаки органа исполнительной власти. Таким образом, орган исполнительной власти – составная часть механизма (системы) исполнительной власти; действует в сфере исполнительной власти; выступает по поручению и от имени государства (Российской Федерации, республики в составе Российской Федерации); осуществляет деятельность исполнительного и распорядительного характера; обладает собственной компетенцией; имеет свою структуру, применяет присущие ему формы и методы деятельности. В административно-правовой литературе имеются и иные определения органа исполнительной власти. Например, по мнению Ю.М. Козлова, это структурное подразделение государственно-властного механизма (государственного аппарата), создаваемое специально для повседневного функционирования в системе разделения властей с целью проведения в жизнь (исполнения) законов в процессе руководства (регулирования) экономической, социально-культурной и административно-политической сферами жизни общества.

 

2.2. Государственные  служащие как субъекты административного  права

Государственная служба Российской – профессиональная служебная деятельность граждан Российской Федерации по обеспечению исполнения полномочий:

• Российской Федерации;
• федеральных органов государственной власти, иных федеральных государственных органов;
• субъектов Российской Федерации;
• органов государственной власти субъектов Российской Федерации, иных государственных органов субъектов Российской Федерации лиц, замещающих должности, устанавливаемые Конституцией Российской Федерации, федеральными законами для непосредственного исполнения полномочий федеральных государственных органов лиц, замещающих должности, устанавливаемые конституциями, уставами, законами субъектов Российской Федерации для непосредственного исполнения полномочий государственных органов субъектов Российской Федерации².

Деятельность лиц, замещающих государственные должности Российской Федерации, и лиц, замещающих государственные  должности субъектов Российской Федерации, настоящим Федеральным  законом не регулируется. Система  государственной службы включает в  себя следующие виды государственной  службы:

Государственная гражданская  служба подразделяется на федеральную  государственную гражданскую службу и государственную гражданскую  службу субъекта Российской Федерации.

Военная служба и правоохранительная служба являются видами федеральной  государственной службы. Другие виды федеральной государственной службы устанавливаются путем внесения изменений и дополнений в настоящий  Федеральный закон. Правовое регулирование  и организация федеральной государственной  гражданской службы находятся в  ведении Российской Федерации. Правовое регулирование государственной  гражданской службы субъекта Российской Федерации находится в совместном ведении Российской Федерации и  субъектов Российской Федерации, а  ее организация – в ведении субъекта Российской Федерации.

Федеральная государственная  служба – профессиональная служебная деятельность граждан по обеспечению исполнения полномочий Российской Федерации, а также полномочий федеральных государственных органов и лиц, замещающих государственные должности Российской Федерации.

Государственная гражданская  служба – вид государственной службы, представляющей собой профессиональную служебную деятельность граждан на должностях государственной гражданской службы по обеспечению исполнения полномочий федеральных государственных органов, государственных органов субъектов Российской Федерации, лиц, замещающих государственные должности Российской Федерации, и лиц, замещающих государственные должности субъектов Российской Федерации.

Федеральная государственная  гражданская служба – профессиональная служебная деятельность граждан на должностях федеральной государственной гражданской службы по обеспечению исполнения полномочий федеральных государственных органов и лиц, замещающих государственные должности Российской Федерации. Государственная гражданская служба субъекта Российской Федерации – профессиональная служебная деятельность граждан на должностях государственной гражданской службы субъекта Российской Федерации по обеспечению исполнения полномочий субъекта Российской Федерации, а также полномочий государственных органов субъекта Российской Федерации и лиц, замещающих государственные должности субъекта Российской Федерации.

Военная служба³ – вид федеральной государственной службы, представляющей собой профессиональную служебную деятельность граждан на воинских должностях в Вооруженных Силах Российской Федерации, других войсках, воинских (специальных) формированиях и органах, осуществляющих функции по обеспечению обороны и безопасности государства. Таким гражданам присваиваются воинские звания.

Правоохранительная служба – вид федеральной государственной службы, представляющей собой профессиональную служебную деятельность граждан на должностях правоохранительной службы в государственных органах, службах и учреждениях, осуществляющих функции по обеспечению безопасности, законности и правопорядка, по борьбе с преступностью, по защите прав и свобод человека и гражданина. Таким гражданам присваиваются специальные звания и классные чины. Должности государственной службы учреждаются федеральным законом или иным нормативным правовым актом Российской Федерации, законом или иным нормативным правовым актом субъекта Российской Федерации.