Гражданин Европейского Союза

Неоднократные требования Европейского парламента (ЕП) выработать единые условия приобретения и потери гражданства государств-членов и Союза не были удовлетворены. В резолюции ЕП о созыве межправительственной конференции по пересмотру Маастрихтского договора от 13 марта 1996 г. подчеркивается, что «европейское гражданство предоставляет гражданам новые права и обязанности по отношению к Союзу и не заменяет, а дополняет гражданство государств ЕС». Тем самым возможность более или менее единообразного регулирования гражданства в рамках ЕС откладывается на неопределенное время. При утрате гражданства члена ЕС утрачивается и гражданство ЕС.35

2.2 ПРАВА И ОБЯЗАННОСТИ ГРАЖДАНИНА  ЕС

Гражданство предполагает собой наличие взаимных прав и обязанностей у государства и гражданина. Гражданин Европейского Союза, с одной стороны, обладает всеми правами, вытекающими из Договора, а с другой – должен выполнять возложенные на него обязанности. «Граждане Союза наделяются правами и исполняют обязанности в соответствии с настоящим Договором»36. В Договоре о Европейском Союзе права, свободы и обязанности не составляют отдельного раздела, они регулируются в основном по сферам деятельности Союза, но в связи с трактовкой вопроса о гражданстве выделяются в некоторые новые положения37.

Чтобы лучше разобраться в истинной природе и сути единого общеевропейского гражданства, представляется целесообразным несколько подробнее остановиться на содержании и особенностях каждого из предоставленных гражданину Евросоюза прав, тем более, что их перечень имеет весьма ограниченный характер.

Статья 8а Договора о создании ЕС предоставляет гражданам Европейского союза право свободно перемещаться и проживать в пределах территории всех без исключения государств — участников ЕС38. «Каждый гражданин Союза имеет право на свободное передвижение и постоянное проживание на территории государств-членов…»39.

Принцип свободного передвижения людей был закреплен еще Римским договором о создании Европейского экономического сообщества (ЕЭС) 1957 года. 

Однако реализация этого права должна осуществляться с учетом ограничений и условий, предусмотренных Маастрихтским договором и в соответствии с положениями, принятыми для его осуществления. Вместе с тем следует отметить, что в разделе, посвященном гражданству Евросоюза, такие ограничения и условия не определены, и поэтому их следует искать в других статьях Договора. В этой связи обычно руководствуются ст. 48 (3), предусматривающей, что введение определенных ограничений и условий в использовании гражданами принадлежащих им прав может быть вызвано соображениями общественного порядка, общественной безопасности, а также охраны здоровья населения. Следует отметить, что упомянутая выше ст. 48 посвящена более общей (по сравнению со ст. 8а) норме о свободном передвижении людей в рамках ЕС.40

Неотъемлемым атрибутом принадлежности к гражданству любого государства является обладание в этом государстве избирательными правами, через осуществление которых реализуется возможность непосредственного участия в политической жизни общества. Право граждан ЕС участвовать в выборах получило своё закрепление в Договоре о Европейском Союзе:

«1. Каждый гражданин Союза, проживающий в государстве - члене, гражданином которого он не является, имеет право участвовать в голосовании и баллотироваться в качестве кандидата на муниципальных выборах в государстве - члене, в котором он проживает, на тех же условиях, что и граждане этого государства».

Право голосовать и баллотироваться в органы власти нашло своё дальнейшее закрепление и конкретизацию в Хартии Европейского Союза об основных правах: «1. Каждый гражданин или каждая гражданка Союза в государстве-члене, где он или она проживает, имеет право голосовать и баллотироваться в качестве кандидата на выборах в Европейский парламент на тех же условиях, что и граждане этого государства

2. Члены Европейского  парламента избираются посредством  всеобщего прямого, свободного и тайного голосования».41

Маастрихтский договор в этой связи предусматривает существование как активного, так и пассивного избирательного права при проведении двух категорий выборов: муниципальных и общеевропейских (то есть в Европарламент). Так, статья 8b Договора о создании ЕС предоставила каждому гражданину Евросоюза, независимо от его национального гражданства, право участвовать в качестве избирателя и выставлять свою кандидатуру на муниципальных выборах в стране проживания, причем на равных условиях с гражданами данного государства. Следует обратить внимание на то, что на уровне ЕС это право действительно было сформулировано впервые, тогда как в национальном законодательстве ряда государств-участников оно было закреплено задолго до появления Маастрихтского договора. Так, в Ирландии, Нидерландах и Дании право участвовать в качестве избирателя и выставлять свою кандидатуру на муниципальных выборах было и ранее предоставлено всем проживающим на их территории гражданам других государств — членов ЕС. Некоторые страны (например, Испания и Португалия) допускали возможность предоставления такого права иностранным гражданам, но лишь на основе принципа взаимности. Хотя, безусловно, для законодательства некоторых государств (таких, например, как Германия, Италия, Франция) вышеупомянутое право стало совершенно новым явлением.42

Весьма существенно, что в Договоре о создании ЕС закреплению подверглись избирательные права гражданина Союза, проживающего на территории государства-члена, гражданином которого он не является.

Раньше смена местожительства, ведущая к тому, что гражданин одного из государств – членов Сообщества оказывался на территории другого, не сопровождалась предоставлением избирательных прав по новому местожительству. В результате такие лица оказывались исключенными из процесса формирования властных структур на любом территориальном уровне. После подписания Маастрихтского договора положение изменилось. Каждый гражданин Союза, проживающий в государстве-члене, гражданином которого он не является, имеет право избирать и быть избранным на муниципальных выборах на тех же началах, что и гражданин данного государства (п. 1 ст. 8 «b» Маастрихтского договора). Это решение представляется вполне адекватным, поскольку такой человек может владеть имуществом, уплачивать налоги, участвовать в местных инициативах, но прежде был лишен права определять состав муниципальных органов, решающих локальные вопросы.43

Статья 8с Договора о создании ЕС предоставляет гражданам Европейского союза, находящимся за его пределами, право пользоваться в случае необходимости защитой дипломатических представительств и консульских миссий любой страны — участницы ЕС, причем на тех же условиях, что и граждане данного государства. «Каждый гражданин Союза на территории третьей страны, где нет представительства государства - члена, гражданином которого он является, имеет право на защиту со стороны дипломатических или консульских представительств любого государства - члена на тех же условиях, что и граждане этого государства».44 Это не только новый, но также и весьма специфический атрибут единого общеевропейского гражданства, который был впервые закреплен на уровне законодательства Европейских сообществ в связи с вступлением в силу Маастрихтского договора. Достаточно обратить внимание лишь на то, что речь идет о дипломатической и консульской защите граждан Евросоюза, предоставляемой именно государством-участником, но никак не самим Евросоюзом или же, например, Европейскими сообществами.45

Кроме того, правомерность нормативного закрепления возможности пользоваться дипломатической и консульской защитой другого государства вызывает определенные сомнения с точки зрения норм общего международного права. В соответствии с Венской конвенцией о дипломатических сношениях 1961 г. (ст. 6, 46), а также Венской конвенцией о консульских сношениях 1963 г. (ст. 8, 18) возможно осуществить защиту граждан третьего государства, не представленного в стране пребывания на дипломатическом и консульском уровне. Однако положения этих статей предусматривают отсутствие возражений или четко выраженное предварительное согласие государства пребывания. Следовательно, аккредитующее государство каждый раз, когда возникнет какая-то чрезвычайная ситуация, угрожающая безопасности граждан третьего государства, будет по просьбе этого третьего государства запрашивать согласие государства пребывания на оказание дипломатической защиты гражданам третьего государства. Таким образом, учитывая, что общее количество государств на Земле приближается к двумстам, право на защиту со стороны дипломатических и консульских представительств остается весьма условным и плохо обеспеченным.46

В соответствии со статьей 8d Договора о создании ЕС любой гражданин Европейского союза вправе обращаться с петициями и жалобами в Европарламент, с соблюдением установленных в Договоре процедур. Однако это не исключительное право граждан Евросоюза. Им располагают и граждане "третьих стран", постоянно проживающие в каком-либо из государств — участников ЕС, а также зарегистрированные в нем юридические лица. Принципиальное отличие в правовом положении граждан Европейского союза от двух последних категорий субъектов, с точки зрения обладания рассматриваемым правом, как раз и состоит в том, что от них (граждан Евросоюза) совершенно не требуется постоянного проживания на территории государств — участников ЕС.

Право обращаться с петициями и право подавать жалобы, по сути, представляют собой два самостоятельных и отдельных друг от друга правомочия гражданина Европейского Союза в его взаимоотношениях с Европарламентом. Первое из упомянутых прав было известно законодательству Европейских сообществ еще до появления Маастрихтского договора. В частности, оно было предусмотрено ст. 128–130 Правил процедуры (Регламента) Европарламента. В последующем ст. 138d Договора о создании ЕС четко зафиксировала те условия, при которых соответствующее обращение гражданина Евросоюза может быть рассмотрено Комитетом по петициям Европарламента. Во-первых, требуемый разрешения вопрос должен находиться в рамках какой-либо из сфер деятельности Сообщества. Во-вторых, данный вопрос должен непосредственно затрагивать интересы того лица, которое обращается с петицией. Вместе с тем необходимо отметить, что Договор предусмотрел возможность подачи как индивидуальных, так и коллективных петиций.47

В отличие от рассмотренного выше права граждан Европейского Союза обращаться с петициями, право подавать жалобы в Европарламент представляет собой значительную новизну, причем не только с точки зрения самого содержания данного права, но и в связи с появлением должности омбудсмена Европарламента. В соответствии с Договором о создании ЕС каждый гражданин Союза имеет право на обращение с жалобой к омбудсмену Европейского Союза, который назначается Европарламентом. Деятельность омбудсмена направлена на ликвидацию недостатков при применении существующего права Сообществ, указываемых в направляемых ему жалобах.48

7 декабря 2000 года в г. Ницца  была подписана и торжественно провозглашена Хартия Европейского Союза об основных правах. Этот уникальный документ как бы подвел итог работы человечества по правовой защите прав и свобод личности за два тысячелетия и поставил цели и задачи гуманитарного права на третье тысячелетие. Он отчетливо отразил достижения, проблемы, тенденции и перспективы развития правового статуса человека и гражданина на национальном, региональном, интеграционном и международном уровнях.

Классифицируя основные права и свободы человека, их традиционно делят на две большие группы: права и свободы первого (гражданские и политические) и второго (экономические, социальные и культурные) поколений. При этом, несмотря на то, что защита прав человека, как уже отмечалось выше, никогда не относилась к числу важнейших, приоритетных функций Европейских сообществ и Европейского союза, обе упомянутые категории прав и свобод нашли свое отражение и были нормативно закреплены в праве ЕС. Хотя степень и объем их правовой регламентации оказались далеко не одинаковыми.

Находящаяся одновременно в сфере действия и конституционного и международного права, Хартия являет собой первый фундаментальный «наднациональный» акт в сфере гуманитарного права. Этот документ впервые ставит своей целью защиту личности не от государства (или не только от государства) и его органов, но от надгосударственной организации и ее органов. За Хартией весьма вероятно может последовать целая серия аналогичных источников права других интеграционных группировок. В этом смысле Хартия может сыграть роль прецедента, обладающего большой убедительной силой.

Права и свободы в Хартии излагаются по совершенно новой схеме. В отличие от традиционного для западной доктрины прав человека деления прав и свобод на первостепенные, к которым относились прежде всего гражданские и политические права и «второстепенные», к которым обычно причисляли группу социально-экономических прав, Преамбула и Хартия в целом рассматривают правовой статус человека и гражданина Европейского Союза в единстве и равенстве составляющих его прав и свобод, в чем одновременно проявляется также принцип единства и недискриминации прав и свобод в его «европейском варианте».

В Хартии основой классификации избраны не вид или сфера применения прав, а ценности, на которых они базируются, и которые они защищают. В этом проявляется принцип неделимости основных прав и свобод, который отражен в Преамбуле документа.

Хартия Европейского Союза сводит все личные, политические и социально-экономические права воедино, признает все их в качестве основных. Социальные права по своей природе хотя и сохраняют во многом программный характер, но они более не считаются второстепенными.

Хартия Европейского Союза об основных правах состоит из преамбулы, которая сама по себе не содержит юридических норм (указывает причины и цели принятия Хартии, ее источники, основополагающие ценности), и 54 статей, сгруппированных в 7 глав.49

ЗАКЛЮЧЕНИЕ

Европейский Союз - является интереснейшим феноменом международной жизни, являющийся результатом глубоких интеграционных процессов между государствами Западной, Южной и Северной Европы.