Государство как участник правоотношении

Особые качества правосубъектности государства, проистекающие из объединения в единой структуре политической организации, облеченной властными прерогативами, и субъекта хозяйствования, не должны изменить природу гражданских правоотношений, в которых участвует государство, превратить их в смешанные отношения с элементами власти-подчинения. Вместе с тем нельзя отрицать, что гражданско-правовые конструкции с участием публичных субъектов не могут не попадать в зависимость от публичной составляющей. Поэтому принципиально важно установить предел допустимости использования публичных начал в правовой регламентации договорных отношений с участием государства, тот предел, за которым «администрирование» может использоваться для подавления частного интереса и субъективных прав других участников договора. Предел допустимости в данном случае - искажение или нарушение принципов гражданского права.

Одновременно государство должно иметь возможность реализации своих прав как участника гражданского оборота.

2. Автором предлагается следующая  классификация договоров с участием 
Российской Федерации, в основу которой положены различия правовых режи 
мов их регулирования, а именно: договоры, регулируемые только положениями 
гражданского законодательства (касаются тех объектов договорных отноше 
ний, которые универсально оборотоспособны, или тех видов предприниматель 
ской деятельности, которые не находятся в исключительном ведении государ 
ства или других публично-правовых образований); договоры, поименованные в 
ГК РФ, но одновременно регулируемые специальным законодательством (дого 
воры поставки товаров для государственных нужд и пр.); договоры sui generis -

10 договоры, непоименованные в ГК  РФ, неизвестные действующему гражданскому  законодательству, но соответствующие  его общим началам и смыслу, регулируемые положениями как гражданского, так и специального законодательства (соглашение о разделе продукции и пр.).

Доктринальное значение разработанной классификации состоит в углублении и структурировании знаний о гражданско-правовых договорах с участием государства; практическое значение классификации - в том, что она создает важную предпосылку для квалификации подобных договоров и, следовательно, для законного и обоснованного правоприменительного решения.

3. Установлены и раскрыты особенности  договорных отношений с участием 
Российского государства, регулирование которых носит комплексный характер 
и определяется положениями не только гражданского, но и специального зако 
нодательства, а именно:

правовой режим их регулирования носит смешанный характер, причем мера их публично-правового регулирования может быть различной у разных договоров такого типа;

устанавливается особый порядок заключения договора; как правило, требуется заключение государственного контракта; ::.

предполагается ограничение свободы договора;

некоторые из таких договоров касаются передачи прав (в том числе и права хозяйственного ведения) на объекты, ограниченные в гражданском обороте и

находящиеся только в собственности публично-правовых образований.

4. Обосновано, что в законодательстве  отсутствует четкое определение пра 
вового статуса органа государственной власти, что ведет к неоднозначному по 
ниманию в правовой доктрине его цивилистической природы, отражается и на 
трактовке его участия в гражданско-правовых договорных отношениях.

Автором предлагается изложить п.5 ст. 182 ГК РФ в следующей редакции: «Сделка, совершенная органом государственной власти или органом местного самоуправления, являющимся юридическим лицом, если из ее содержания не следует, что она совершается от имени и в интересах Российской Федерации,

субъекта Российской Федерации или муниципального образования, считается совершенной от имени и в интересах соответствующего юридического лица».

1. Раскрыто, что в имущественных отношениях от имени Российской Федерации выступает большое число уполномоченных органов, что вызывает неопределенность и коллизии в правоприменении. Необходимо иметь законодательно закрепленный перечень полномочий федеральных органов государственной власти, которые могут выступать от имени Российской Федерации в качестве управляющих федеральной собственностью (что должно быть сделано в рамках соответствующего федерального закона). Кроме того, в положениях о соответствующих федеральных органах исполнительной власти нужно определять их функции и полномочия исчерпывающим образом, не оставляя возможности для расширения перечня указанных функций и полномочий другими нормативными правовыми актами.
2. Предложена и обоснована трактовка цены контракта не как максимальной, а как ориентировочной. Вместе с тем предложение минимальной цены выполнения контракта не может быть рассмотрено в качестве главного критерия для выявления победителя. Важно исходить из комплексных критериев оценки.

Аргументирован вывод, что действующее законодательство не в полной мере пресекает возможности злоупотреблений при размещении государственных заказов, в том числе и на поставку товаров для государственных нужд. Поэтому целесообразно внести изменения в Федеральный закон от 21 июля 2005 г. №94-ФЗ «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд», а именно касающиеся: формирования конкурсных комиссий; усиления контроля, связанного с отбором участников торгов; формирования заказа у единственного поставщика; перечня и объема продукции, размещаемой на аукционах (до 80% товаров и услуг по госзакупкам должно размещаться на аукционах).

7. Обосновано, что отсутствие специального  закона, регулирующего отно 
шения, связанные с подрядными работами для государственных нужд, ведет к 
трудностям в правоприменении. В частности, остается непроясненным предмет

12 данного договора. В связи с этим представляется необходимым распространить положения указанного договора на все работы, связанные со строительством, а содержащуюся в ст.763 ГК РФ отсылку к ст.740 ГК РФ понимать как распространение правил 5 гл.37 ГК РФ на любые отношения строительного подряда, указанные в ст.740 ГК РФ.

Целесообразность проведения аукциона на подрядных торгах на строительные работы сомнительна из-за ситуации с отменой лицензирования в строительстве, предварительного отбора по квалификации постольку, поскольку любое лицо может выиграть аукцион на строительство за счет минимальной цены. Единая методика определения начальной стоимости контракта на выполнение строительных работ на федеральном уровне отсутствует. При этом основное, что надо в ней учесть, - формирование начальной стоимости на основании утвержденной сметы и прогнозных индексов. Разработку прогнозных индексов можно осуществить на основании существующей базы данных фактических индексов удорожания стоимости строительных работ в «разрезе» регионов России.

8. Результаты анализа договора государственного займа показали, что государство может выступать в роли заемщика при выпуске государственных займов, облигаций и иных ценных бумаг, однако механизм возврата государственного долга прописан и гарантирован только в условиях экономической стабильности, в противном случае - он весьма проблематичен. Необходимо законодательно закрепить механизм возврата государственного займа в случае дефицита федерального бюджета.
9. Аргументировано, что среди договоров с участием государства - договоры sui generis. Данная группа представляет собой особые договоры, которые отвечают общим началам и смыслу гражданского законодательства, но по разным причинам не включены в ГК РФ. Одна из таких причин - наличие публично-правового начала, которое влияет на гражданско-правовую природу такого договора. Часть таких договоров касается объектов прав, полностью или частично ограниченных в обороте. В тех случаях, когда по отношению к этим объектам

13 применяются нормы и гражданского, и публичного права, возникает  одна из разновидностей договоров sui generis. Термин «sui generis» предполагает  довольно широкий спектр вариантов  для выбора наиболее оптимального  сочетания гражданско-правового и публично-правового методов регулирования таких договоров.

Договор о разделе продукции, как и концессионные соглашения, относятся к одной из разновидностей договоров sui generis.

10. Показано, что исполнение обязательств  из участия государства в гражданско-правовых договорных отношениях регулируется не только нормами гражданского, но и других отраслей права, в частности, бюджетного. Зачастую действие указанных норм не согласовано. В связи с этим необходима их унификация.

Так, отсутствует унифицированное определение казны ГК РФ (п.4. ст.214) и БК РФ (п. 1 .ст. 102). Существует противоречие между п.З ст. 158 БК РФ и ст. 1071 ГК РФ, касающееся регулирования вопроса о представителе ответчика по искам к Российской Федерации. В данном случае требуется внести соответствующие изменения в ГК РФ, при этом уточнив понятие «главный распорядитель бюджетных средств».

Теоретическая и практическая значимость исследования состоит в том, что достигнутые в ходе его результаты могут быть использованы и при дальнейшем теоретическом изучении темы, и в практической работе.

Теоретическое значение исследования определяется тем, что в нем решена проблема, значимая для юридической науки: проведено комплексное исследование сущности, содержания, видов и порядка участия Российской Федерации в гражданско-правовых договорных отношениях, разработаны предложения по совершенствованию правового регулирования данных отношений.

Предложенный подход теоретического анализа гражданско-правовых договорных отношений с участием государства может быть положен в основу научно-прикладных исследований. Результаты работы могут быть использованы для совершенствования нормативно-правовой базы по рассматриваемому вопросу,

14 а также при ее применении. Положения, сформулированные в диссертации, могут найти применение в учебном процессе в рамках дисциплин гражданско-правового цикла и смежных дисциплин.

Апробация результатов исследования. Основные положения и выводы, практические рекомендации диссертационной работы нашли свое отражение при чтении лекций и проведении практических занятий по дисциплине «Гражданское право» на гуманитарном факультете Московского государственного университета геодезии и картографии (МИИГАиК), а также в девяти научных публикациях автора.

Диссертационное исследование выполнено, обсуждено и одобрено на кафедре гражданского права Всероссийской государственной налоговой академии Министерства финансов Российской Федерации. Основные предложения исследования апробированы в выступлениях на научных конференциях, проводимых в 2007-2008 гг. в Москве (63-я конференция аспирантов и молодых ученых МИИГАиК, апрель 2007 года; 64-я конференция аспирантов и молодых ученых МИИГАиК, апрель 2008 года и др.).

Гражданская правосубъектность Российской Федерации как участника гражданско-правовых договорных отношений

В гражданском праве понятие «договор» получило многозначную трактовку. С одной стороны, под договором понимают юридический факт, служащий основанием возникновения обязательств. Так, большинство действующих гражданских кодексов определяют договор как соглашение, лежащее в основе обязательственного отношения5. В научной юридической литературе можно встретить следующее определение договора как юридического факта: «совпадающее волеизъявление (соглашение) его участников (сторон), направленное на установление либо изменение или прекращение определенных прав и обязанностей»6. В данной трактовке договор рассматривается как сделка, одно из оснований возникновения обязательства (п.2 ст.307 ГК РФ).

С другой стороны, договор - документ, фиксирующий права и обязанности сторон. И, наконец, под договором понимают само договорное правоотношение, возникшее в результате заключения договора; правоотношение, в котором реализуются субъективные права и обязанности сторон договора.

Договорное правоотношение предусматривает исполнение договорных обязательств, поэтому его можно рассматривать как вид обязательственных отношений со всеми присущими ему признаками (п.1 ст.307 ГК РФ). В п.З ст.420 ГК РФ сказано, что к обязательствам, возникшим из договора, применяются общие положения об обязательствах (ст.ст.307-419 ГК РФ), если иное не предусмотрено правилами гл.27 ГК РФ и правилами об отдельных видах договоров, содержащимися в ГК РФ.

Вступление контрагентов в гражданско-правовые договорные отношения предполагает наличие у них гражданской правосубъектности. Как участник гражданских правоотношений Российская Федерация имеет право вступать в договорные отношения такого рода, но при этом особенности ее гражданской правосубъектности отражаются и на участии в указанных отношениях. Эти особенности связаны, в первую очередь, с двойственностью правового статуса Российской Федерации (сочетающего публичное начало государства и статус субъекта гражданского права) в гражданско-правовых отношениях вообще и договорных отношениях гражданско-правового характера, в частности.

Публичное начало, властная сущность государства закреплены Конституцией Российской Федерации7, согласно которой государство определяет основные направления и приоритеты своей политики, устанавливает с помощью нормативных правовых актов общие (единые) правила поведения для всех субъектов гражданско-правовых отношений, обеспечивает, контролирует их соблюдение силой государственного принуждения, координирует деятельность всех участников экономических отношений, защищает их законные права и интересы, разрабатывает основы правового положения физических и юридических лиц, а также самого государства как субъекта гражданского права и пр. При реализации публичных (властно-нормативных) функций государство, безусловно, не находится в отношениях равенства с объектами своего властного правового регулирования. Здесь следует говорить об отношениях субординации.

Вместе с тем ГК РФ прямо указывает на государство как на субъект гражданского права. В п.1 ст.2 ГК РФ говорится: «...В регулируемых гражданским законодательством отношениях могут участвовать также Российская Федерация, субъекты Российской Федерации и муниципальные образования». Правовой, в том числе гражданско-правовой, статус указанных субъектов определя 17 ется, соответственно, Конституцией Российской Федерации, конституциями республик в ее составе, уставами других субъектов РФ, положениями о муниципальных образованиях, а также иными законами, включая ГК РФ.