Финансирование выборов

Введение.

Актуальность  темы исследования обусловлена потребностью упорядочения финансового обеспечения  выборных процессов в условиях развития демократии в России. Это касается всех форм формирования экономической  базы избирательных кампаний, в том  числе за счет бюджетных ресурсов, за счет добровольных пожертвований, а также за счет самофинансирования

В настоящее  время большинство избирательных  кампаний финансируется группами давления с целью продвижения встроенных лоббистов в представительных органах  власти; если речь идет о выборах главы исполнительной власти, - с целью создания устойчивых связей с руководителями исполнительной власти на федеральном и региональном уровнях. История предыдущих избирательных кампаний в России показывает особую значимость финансового обеспечения выборов. В большинстве своем наличие больших финансовых ресурсов помогает партиям и кандидатам получить соответствующее количество мест во властных структурах.

На данном этапе  развития государства перед ним  стоит задача по обеспечению рационального использования бюджетных ресурсов, предназначенных на финансирование деятельности постоянно действующих избирательных комиссий и периодически проводимых избирательных кампаний, создания экономической базы для полной и свободной реализации избирательных прав граждан. В этом плане необходимо обеспечить надлежащий как государственный контроль за правомерностью расходования и потребления бюджетных средств, так и контроль со стороны гражданского общества, что будет способствовать повышению роли самого народа в управлении делами общества.

Не меньшее  значение имеет решение проблемы об установлении оптимального порядка  финансирования избирательных кампаний за счет частных пожертвований и  самофинансирования, введения для таких  пожертвований разумных льгот, а также установления административного контроля за процессом финансирования и использования таких средств. В данном случае государству необходимо найти оптимальное совмещение задачи обеспечения свободных, демократических выборов и целенаправленного поступления средств из частных источников на поддержку определенной политической силы либо отдельного кандидата.

Важность решения  названных задач обусловлена  несовершенством действующего механизма  финансирования избирательных процессов  в Российской Федерации. В условиях, когда реальная экономическая власть принадлежит финансово-промышленным кланам, когда большинство политических партий больше озабочены поиском богатых спонсоров (как внутри страны, так и за рубежом), когда обычному гражданину стало просто нереально принимать участие в избирательных процессах, поскольку это очень дорого стоит, настала пора определить принципы государственного регулирования ресурсного обеспечения избирательных прав граждан России.

Вопрос о  финансировании выборов - особый предмет  правового регулирования, который предполагает установление относительно точных параметров расходования средств, их источники, процедуры, решение вопросов формирования фондов. Нормы права, регулирующие отношения по поводу финансирования избирательных процессов в России не являются едиными по своему методу и представляют собой комплексный правовой институт.

1.Понятие,  принципы, основные модели регулирования

финансирования  выборов.

Анализируя  практику проведения избирательных  кампаний в нашей стране в последнее время, можно отметить, что, несмотря на перманентное реформирование законодательства, по-прежнему остаются неурегулированными многие вопросы, возникающие на разных стадиях избирательного процесса. Не является исключением финансирование выборов.

Правовая регламентация  и литературный подход разнятся в  употреблении терминов, связанных с  финансированием выборов. Например, глава VIII Федерального закона РФ «Об основных гарантиях…» называется «Финансирование выборов и референдума». В теории избирательного процесса очень часто используются и такие термины, как «финансирование избирательных кампаний», «финансирование предвыборной агитации», «политическое финансирование».

В период финансирования выборов органы внутренних дел должны оказывать содействие избирательным комиссиям в осуществлении их полномочий по контролю за соблюдением порядка финансирования избирательных кампаний кандидатов, зарегистрированных кандидатов, избирательных блоков и избирательных объединений. Специалисты Министерства внутренних дел России принимают участие в работе контрольно-ревизионных служб при Центральной избирательной комиссии, избирательных комиссиях субъектов Российской Федерации и окружных избиркомах.

Тем не менее, под финансированием выборов следует понимать действия, направленные на прямое и косвенное финансирование и поддающееся финансовой оценке материальное обеспечение подготовки и проведения выборов.¹

К общим принципам  финансирования выборов следует  отнести:

1. Принцип смешанного, государственно-частного, финансирования выборов;
2. Принцип обязательности создания избирательных фондов; Закрепление данного принципа может рассматриваться как уход от модели полностью государственного финансирования выборов, существовавшего в советское время, а также как основа государственного контроля за финансовыми аспектами избирательной кампании.
3. Ограничение величины поступлений и расходов избирательных фондов. Данный принцип направлен на создание в той или иной степени равных условий и возможностей для партий и кандидатов – участников избирательной кампании.
4. Принцип целевого использования средств избирательного фонда;
5. Запрет финансирования выборов со стороны нерезидентов и организаций с иностранным участием;
6. Принцип государственно-общественного контроля финансирования выборов, контроля над образованием (аккумулированием) и целевым расходованием денежных средств, выделяемых избирательным комиссиям, а также избирательных фондов кандидатов и политических партий. Формы этого контроля различны. Так, органы регистрационного учета граждан РФ по месту пребывания и по месту жительства, органы исполнительной власти, осуществляющие государственную регистрацию юридических лиц либо уполномоченные в сфере регистрации некоммерческих организаций, обязаны на безвозмездной основе проверять сведения, указанные гражданами и юридическими лицами при внесении или перечислении пожертвований в избирательные фонды, фонды референдума, и сообщать о результатах проверки в соответствующую избирательную комиссию. Согласно Федеральному закону «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» кандидат, политическая партия обязаны предоставить в соответствующую избирательную комиссию финансовые отчеты о размерах своего избирательного фонда, обо всех источниках его формирования, а также обо всех расходах, произведенных за счет средств соответствующего фонда. К итоговому финансовому отчету прилагаются первичные финансовые документы, подтверждающие поступление и расходование средств избирательного фонда.  Кредитная организация, в которой открыт специальный избирательный счет, специальный счет фонда референдума, по требованию соответствующей комиссии, кандидата, политической партии обязана периодически предоставлять им информацию о поступлении и расходовании средств, находящихся на избирательном счете данного кандидата, политической партии. В соответствии с п. 8 ст. 59 Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» комиссия, соответствующая уровню выборов, до дня голосования на выборах периодически направляет в средства массовой информации для опубликования сведения о поступлении и расходовании средств избирательных фондов. Копии финансовых отчетов передаются комиссиями средствам массовой информации для опубликования. В настоящее время требование об обязательном размещении в сети Интернет и публикации переданных отчетов на федеральных выборах предусмотрено ч. 6 ст. 68 Федерального закона «О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации» и п. 5 ст. 62 Федерального закона «О выборах Президента Российской Федерации».²

К основным принципам  финансирования можно отнести:

• принцип гласности и открытости;
• отчетность,
• ответственность при финансировании и гарантированность финансового обеспечения подготовки и проведения выборов.

1.1.Принцип гласности  и открытости.

Принцип гласности и  открытости в соответствии с ФЗ РФ «Об основных гарантиях избирательных  прав и права на участие в референдуме  граждан Российской Федерации» ст. 59 п. 8 проявляется в том, что комиссия, соответствующая уровню выборов до дня голосования на выборах, периодически направляет в средства массовой информации для опубликования сведения о поступлении и расходовании средств избирательных фондов. Редакции государственных и муниципальных периодических печатных изданий соответственно уровню выборов, референдума обязаны публиковать указанные сведения, передаваемые им комиссиями для опубликования, в течение трех дней со дня получения.

К тому же, кредитная организация или держатель специального избирательного счета по требованию соответствующей комиссии, кандидата, избирательного объединения, избирательного блока, обязана периодически предоставлять им информацию о поступлении и расходовании средств, находящихся на избирательном счете данного кандидата, избирательного объединения, избирательного блока. Кредитная организация – держатель специального избирательного счета, по представлению соответствующей избирательной комиссии, а по соответствующему избирательному фонду, требованию кандидата, избирательного объединения, избирательного блока обязана в трехдневный срок, а за три дня до дня голосования немедленно представить заверенные копии первичных финансовых документов, подтверждающих поступление и расходование средств избирательных фондов.

Избирательным законодательством  предусматривается обязанность  банков предоставлять избирательным  комиссиям сведения о поступлении  и расходовании средств избирательных  фондов. При этом установлен разный порядок предоставления сведений о поступлении и о расходовании средств. Первые предоставляются автоматически в трехдневный срок со дня их поступления, вторые – по  письменному запросу избирательной комиссии без установления специальных сроков ответа на запрос. Объем поступающей информации в избирательные комиссии определяется по формам, установленным Центральной избирательной комиссией Российской Федерации и избирательными комиссиями субъектов Российской Федерации. В них обычно указываются сумма и источник поступления, дата зачисления на счет, документ, подтверждающий направление средств (платежное поручение, почтовый перевод, сберегательная книжка), а также возможная доля иностранного капитала, если взнос делает юридическое лицо. Информация о расходовании денежных средств включает в себя сумму расхода, дату снятия средств со счета, адресат получения средств и направления расходования. При этом на обналиченные средства направления расхода обычно не указываются, что дает потенциальную возможность расходовать их без реального контроля. Для обеспечения гласности поступления и расходования средств избирательных фондов важно решение вопроса об объеме публикуемых сведений. Сами по себе публикации отдельных, часто не сопоставимых друг с другом цифр о суммах общих поступлений и общих расходов кандидата, избирательного объединения, как правило, не дают возможности сопоставления с реальными предвыборными мероприятиями. Основной смысл публикаций сведений о движении средств избирательных фондов состоит в том, чтобы избиратели, соперничающие кандидаты, избирательные объединения (блоки) могли убедиться в том, что избирательное законодательство неукоснительно соблюдается. Так, согласно Федеральному закону РФ «О выборах Президента Российской Федерации» редакции государственных периодических печатных изданий обязаны публиковать переданные им Центральной избирательной комиссией Российской Федерации сведения о поступлении средств в избирательные фонды и расходовании этих средств. Обязательному опубликованию подлежат сведения:

1) о финансовой операции по расходованию средств из избирательного фонда в случае, если ее размер превышает 200 тысяч рублей;

2) о юридических лицах,  внесших в избирательный фонд  добровольные пожертвования на  сумму, превышающую 400 тысяч рублей;

3) о количестве граждан, внесших в избирательный фонд добровольные пожертвования на сумму, превышающую 40 тысяч рублей;

4) о средствах, возвращенных  жертвователям, в том числе  об основаниях возврата;

5) об общей сумме  средств, поступивших в избирательный  фонд, и об общей сумме средств, израсходованных из него.

1.2.Отчетность.

Отчётность – один из основополагающих принципов финансирования выборов. Порядок учета и отчетности по средствам избирательных фондов устанавливается Центральной избирательной  комиссией Российской Федерацией по согласованию с Центральным банком Российской Федерации или избирательной комиссией субъекта Российской Федерации по согласованию с национальными банками, главными управлениями Центрального банка Российской Федерации в субъектах Российской Федерации.

Выделяют отчетность кандидатов, избирательных объединений, избирательных блоков и избирательных комиссий. Финансовые отчеты кандидатов, избирательных объединений и блоков, в свою очередь, составляют базу для финансового отчета самих избирательных комиссий, которые подотчетны соответствующему представительному органу государственной власти, а на местных выборах – представительному органу местного самоуправления. Поэтому, думается, кандидаты, избирательные объединения и блоки юридически подотчетны не перед избирательными комиссиями, а перед представительными органами.

Законодательство не определяет форму отчета. По сложившейся  практике это делают те избирательные  комиссии, которые вправе устанавливать  порядок отчета и отчетности по средствам  избирательных фондов, то есть Центральная избирательная комиссия Российской Федерации и избирательные комиссии субъектов Российской Федерации.

Согласно Федеральному закону РФ «Об основных гарантиях  избирательных прав и права на участие в референдуме граждан  Российской Федерации» кандидат, избирательное объединение, избирательный блок обязаны предоставить в соответствующую комиссию не менее двух финансовых отчетов (в том числе один из них – не позднее, чем за 10 дней до дня голосования на выборах, а итоговый – не позднее чем через 30 дней после опубликования результатов выборов) о размерах своего избирательного фонда, обо всех источниках его формирования, а также обо всех расходах, произведенных за счет средств соответствующего фонда. К итоговому финансовому отчету прилагаются первичные финансовые документы, подтверждающие поступление и расходование средств избирательного фонда. Копии указанных отчетов передаются комиссиями средствам массовой информации на позднее чем через пять дней со дня их поступления.

Отношения между сторонами, возникающие в связи с финансовым отчетом, носят характер публично-правовых отношений, в которых у одной стороны – обязанность по представлению отчета, у другой – право получения отчета, то есть речь идет о неравноправных отношениях субъектов. Вместе с тем представляется, что обязанность представления финансового отчета в избирательную комиссию юридически не означает подотчетность кандидата, избирательного объединения (блока) избирательной комиссии. Последняя уполномочена только принять отчет, выступает своеобразным депозитарием отчета. В законодательстве не указано, что избирательные комиссии имеют право отказать в принятии отчета. Право принять отчет означает одновременно и обязанность комиссии сделать это. Законодательство не дает комиссии права давать юридически значимые оценки финансового отчета, но комиссия вправе и обязана высказывать свои суждения относительно соблюдения законодательства и порядка представления отчета.

Разовая финансовая отчетность, которая установлена действующим  законодательством, имеет существенные недостатки. Главные из них: во-первых, конкурирующие кандидаты, партии в период избирательной кампании не подотчетны ни перед кем в своей финансовой деятельности. Избирательная кампания заканчивается в день официального опубликования результатов выборов, а финансовый отчет кандидат, зарегистрированный кандидат, избирательное объединение (блок) обязаны представить не позднее чем через 30 дней от указанной даты. Такая свобода теоретически представляется необоснованной, а практически влечет за собой широко распространенное нецелевое использование средств избирательных фондов, в том числе и бюджетных средств. Во-вторых, одни финансовый отчет лишает общество, других кандидатов, организаторов выборов официальной, юридически значимой финансовой информации от основного носителя этой информации - кандидата, избирательного объединения (блока) на весь период выборов. Финансовый отчет кандидата как источник информации не может быть поставлен в один ряд с информацией банков, избирательных комиссий, не может быть заменен последней в силу разных юридических последствий. Поэтому ведение финансовых отчетов в ходе избирательной кампании – это новый канал гласности, открытости выборов, который не может быть заменен другими источниками информации.

Согласно закону «О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания РФ» п.2, ст. 68, политическая партия представляет в Центральную избирательную комиссию Российской Федерации следующие финансовые отчеты:

1) первый финансовый  отчет – одновременно с представлением документов, необходимых для регистрации федерального списка кандидатов, в установленном настоящим Федеральным законом порядке. В отчет включаются сведения по состоянию на дату, которая на пять дней предшествует дате сдачи отчета;