Договор на выполнение подрядных работ для государственных и муниципальных нужд: теория и практика

Исключение установлено лишь в отношении размещения заказа на выполнение работ по строительству, реконструкции, капитальному ремонту особо опасных, технически сложных объектов капитального строительства, а также искусственных дорожных сооружений, включенных в состав автомобильных дорог федерального, регионального или межмуниципального, местного значения, которое может осуществляться путем проведения как аукциона, так и конкурса.

 Глава II. Порядок заключения муниципального контракта на выполнение подрядных работ

2.1. Правовая природа и содержание и муниципального контракта

Как правило, говоря об особенностях какого-либо договора, о его юридической  природе, используют определение данного  договора, закрепленное в законе. Пункт 1 статьи 9 закона №94-ФЗ дает одно общее  определение для государственного и муниципального контракта. Согласно этой статье, под государственным или муниципальным контрактом понимается договор, заключенный заказчиком от имени РФ, субъекта РФ или муниципального образования в целях обеспечения государственных или муниципальных нужд.

Согласно статьи 766 ГК РФ²² муниципальный контракт должен содержать условия об объеме и о стоимости подлежащей выполнению работы, сроках ее начала и окончания, размере и порядке финансирования и оплаты работ, способах обеспечения исполнения обязательств сторон.

Из анализа действующего законодательства можно сделать  вывод, что в форму муниципального контракта облекаются любые виды гражданско-правовых договоров, направленных на удовлетворение публичных (в т.ч. муниципальных) нужд, как предусмотренных ГК РФ и иными правовыми актами, так и не предусмотренных. Т.е. муниципальный контракт можно рассматривать как общую правовую форму, обособленную группу для различных гражданских договоров. Муниципальные контракты имеют особый правовой режим, содержащий административно-правовые элементы, выходящие за рамки гражданского (частного) права. Эти специфические черты муниципальных контрактов и их отраслевая принадлежность рассматриваются учеными - юристами с разных точек зрения в силу недостаточной разработанности соответствующих вопросов в науке.

Судебная практика чрезвычайно  разнообразна при рассмотрении споров, вытекающих из муниципальных контрактов. До принятия закона №94-ФЗ муниципальные  контракты рассматривались чаще с позиций административного права. В частности, рассматривая вопросы применения имущественной ответственности в части взыскания пеней, неустойки за несвоевременную оплату по муниципальным контрактам, суды исходят из того, что муниципальные заказчики занимают особое положение и в связи с этим не обязаны отвечать на равных основаниях с остальными участниками гражданского оборота. Президиум Высшего Арбитражного Суда РФ в Постановлении от 06.04.1999 №4128/98²³ отмечал, что ответчик является муниципальным учреждением, финансируемым из бюджета и в связи с этим оплату по договору подряда производил по мере поступления денежных средств. Поэтому неустойку, предусмотренную договором за задержку оплаты, необходимо снизить в порядке статьи 333 ГК РФ до размера задолженности. Есть примеры и рассмотрения правоотношений сторон, вытекающих из муниципального контракта, как носящих сугубо гражданско-правовой характер. В Постановлении Федерального арбитражного суда Восточно-Сибирского округа по делу от 25.02.2005 N А33-2474/04-С1-Ф02-427/05-С2²⁴ суд правомерно взыскал задолженность по договору на исполнение муниципального заказа, поскольку истец выполнил принятые по договору обязательства.

Справедливости ради следует отметить, что общегражданский  принцип автономии воли сторон договора (вступать или не вступать в договорные отношения, свободно устанавливать свои права и обязанности, любые условия договора) в муниципальных контрактах не носит абсолютного характера, поскольку вступать в договорные отношения - не только право, но и обязанность муниципальных образований.

К особым условиям, выходящим за рамки  частного права относится то, что  отношения по закупкам подрядных  работ являются неоднородными и  регулируются нормами как публичного (административного, бюджетного, финансового), так и частного (гражданского) права. Например, законодательство РФ о размещении заказов основывается на положениях ГК РФ, БК РФ и состоит из закона №94-ФЗ, иных федеральных законов, регулирующих отношения, связанные с размещением заказов" (п. 1 ст. 2 закона №94-ФЗ).

Наряду с применением в области регулирования муниципальных контрактов общих принципов гражданского права (диспозитивность, свобода договорных условий, автономия воли, формально-юридическое равенство сторон, взаимная ответственность и т.п.) в муниципальных контрактах есть специфические признаки, выходящие за рамки частного права и ограничивающие применение общих принципов частного (обязательственного) права. В пределах одного договора совершается множество организационных и имущественных действий, влекущих за собой возникновение, изменение и прекращение обособленных правоотношений.

М.И. Брагинский и В.В. Витрянский отмечали, что «наряду с гражданско-правовыми  существуют договоры, которые используются за пределами указанной отрасли. Все они являются соглашениями, направленными на возникновение набора прав и обязанностей, которые составляют в совокупности правоотношение, порожденное соглашением»²⁵.

Наибольшее число ученых рассматривают  муниципальный контракт с точки  зрения административного права. В  частности, А.В. Демин под административным договором понимает управленческое соглашение не менее двух субъектов административного права, заключенное на основе норм административного права в публичных целях, опосредующее горизонтальные (координационные) управленческие отношения, правовой режим которого содержит административно-правовые элементы, выходящие за рамки частного права. А.В. Демин назвал подобного рода договоры гражданско-правовыми договорами с административным элементом²⁶.

2.2. Порядок и условия заключения муниципального контракта

В соответствии с частью 2 статьи 9 Закона №94-ФЗ муниципальный контракт заключается в порядке, предусмотренном  ГК РФ и иными федеральными законами с учетом положений Закона №94-ФЗ.

Согласно статьи 765 ГК РФ²⁷ основания и порядок заключения муниципального контракта на выполнение подрядных работ определяются в соответствии с положениями статей 527 и 528 ГК РФ, регулирующими поставку товаров для муниципальных нужд. Часть 1 статьи 527 ГК РФ предусматривает, что контракт заключается на основе муниципального заказа на поставку товаров (в нашем случае - на выполнение работ) для муниципальных нужд, размещаемого в порядке, предусмотренном законодательством о размещении заказов. Порядок заключения контракта регулируется статьями 445, 528 ГК РФ. Часть 1 статьи 528 ГК РФ предусматривает, что проект контракта разрабатывается заказчиком и направляется подрядчику, если иное не закреплено в соглашении между ними. Сторона, получившая проект контракта, не позднее 30 дней подписывает его и возвращает один экземпляр контракта другой стороне, а при наличии разногласий по условиям контракта в этот же срок составляет протокол разногласий и направляет его вместе с подписанным контрактом другой стороне, либо уведомляет ее об отказе от его заключения. Сторона, получившая контракт с протоколом разногласий, должна в течение 30 дней рассмотреть разногласия, принять меры по их согласованию с другой стороной и известить другую сторону о принятии контракта в ее редакции либо об отклонении протокола разногласий. Представляется, что данный порядок регулирует заключение муниципального контракта при размещении заказа у единственного подрядчика. Порядок же заключения муниципального контракта по результатам проведения торгов или запроса котировок регламентируется специальными нормами, предусмотренными Законом №94-ФЗ, и несколько отличается от порядка, предусмотренного ГК РФ.

Во-первых, Законом №94-ФЗ предусмотрены  сроки заключения муниципальных  контрактов, отличные от указанных  выше, при этом в зависимости от способа размещения заказа они являются различными.

Муниципальный контракт, заключаемый  по результатам проведения торгов, может быть заключен не ранее чем  через 10 дней со дня размещения на официальном  сайте протокола аукциона или  протокола оценки и сопоставления  заявок на участие в конкурсе. Предельный срок заключения контракта предусмотрен ГК РФ не позднее 20 дней со дня проведения торгов.

В отличие от торгов сроки заключения контракта по результатам проведения запроса котировок предусмотрены  в Законе №94-ФЗ. В соответствии с  частью 7.1 статьи 47 закона №94-ФЗ контракт может быть заключен не ранее чем через 7 дней со дня размещения на официальном сайте протокола рассмотрения и оценки котировочных заявок и не позднее чем через 20 дней со дня подписания указанного протокола. Четкая регламентация сроков при проведении запроса котировок вполне объяснима, так как ГК РФ говорит лишь о торгах, а запрос котировок является одной из форм размещения заказа без проведения торгов. Проект муниципального контракта прилагается к документации о торгах и является ее неотъемлемой частью. После определения победителя, как заказчик, так и участник размещения заказа не могут отказаться от заключения контракта. В противном случае каждая из сторон может обратиться в суд с требованием о понуждении к заключению контракта, а также о возмещении убытков, вызванных необоснованным уклонением от его заключения.

Данные последствия предусмотрены  части 4 статьи 445, части 5 статьи 528 ГК РФ. Аналогичная норма применяется  к запросу котировок в соответствии с частью 7 статьи 47 Закона №94-ФЗ в случае, если победитель в проведении запроса котировок признан уклонившимся от заключения контракта, заказчик вправе обратиться в суд с иском о требовании о понуждении победителя заключить контракт, а также о возмещении убытков, причиненных уклонением от заключения контракта.

Наряду с этим уклонившийся подрядчик  рискует попасть в реестр недобросовестных поставщиков, что в последующем  может служить основанием для  отказа в допуске к участию  в торгах. По мнению Минэкономразвития  РФ включение в реестр является наиболее эффективным способом защиты заказчиков от недобросовестных подрядчиков.²⁸

Кроме того, если было установлено  требование обеспечения заявки на участие  в торгах, то в случае уклонения  участника размещения заказа от заключения контракта денежные средства, внесенные в качестве обеспечения заявки, не возвращаются (ч. 12 ст. 35, ч. 6 ст. 36, ч. 13 ст. 37 закона №94-ФЗ).

Между тем часть 2 статьи 528 ГК РФ предусматривает  право подрядчика отказаться от заключения контракта. В свете вышеизложенного представляется, что данная норма применима при размещении заказа у единственного подрядчика.

Заказчик после определения  победителя торгов или запроса котировок, обязан отказаться от его заключения при установлении фактов, установленных  частью 3 статьи 9 Закона №94-ФЗ. В случае отказа от заключения контракта с победителем торгов или запроса котировок Единой комиссией составляется протокол об отказе от заключения контракта.

В течение трех рабочих дней со дня заключения муниципального контракта  заказчики размещают  сведения о заключении контракта на официальном сайте.

Муниципальный контракт заключается  на условиях, указанных в извещении  о проведении торгов и документации о торгах, а поскольку проект контракта  является неотъемлемой частью документации о торгах, следовательно, и менять его условия нельзя. Муниципальный контракт заключается по цене, предложенной победителем торгов.

Подрядчики ограничены в формировании условий муниципального контракта  при его заключении. В случае, если контракт заключается по результатам торгов или запроса котировок цен на работы, проводимых в целях размещения заказа на выполнение подрядных работ для муниципальных нужд, условия муниципального контракта определяются в соответствии с объявленными условиями торгов или запроса котировок цен на работы и предложением подрядчика, признанного победителем торгов или победителем в проведении запроса котировок на работы (ч. 2 ст. 766 ГК РФ).

В случае, если муниципальный контракт заключается с физическим лицом, заказчик, уменьшает цену контракта, предложенную таким лицом, на размер налоговых платежей, связанных с оплатой контракта, за исключением предпринимателей и иных лиц, занимающихся частной практикой.

Аналогичные положения  предусмотрены и в отношении  запроса котировок. В соответствии с частью 8 статьи 47 Закона №94-ФЗ контракт заключается на условиях, предусмотренных извещением о проведении запроса котировок, причем Уполномоченный орган обязан разместить на официальном сайте не только извещение о проведении запроса котировок, но и проект контракта, заключаемого по результатам проведения такого запроса.

Муниципальный контракт заключается на условиях, предусмотренных  извещением о проведении запроса  котировок, по цене, предложенной в  котировочной заявке победителя или  в котировочной заявке участника размещения заказа, с которым заключается контракт в случае уклонения победителя в проведении запроса котировок от заключения контракта.

По этим же основаниям невозможно заключение контракта с  протоколом разногласий в случае несогласия с условиями контракта, за исключением разве что размещения заказа у единственного подрядчика. В то же время закон устанавливает требования к содержанию контракта.

В соответствии с частью 1 статьи 766 ГК РФ контракт должен содержать  условия об объеме и о стоимости подлежащей выполнению работы, сроках ее начала и окончания, размере и порядке финансирования и оплаты работ, способах обеспечения исполнения обязательств сторон.

При этом обращается внимание, что в случае, если муниципальный  контракт заключается по результатам торгов или запроса котировок на работы, проводимых в целях размещения заказа на выполнение подрядных работ для муниципальных нужд, условия контракта определяются в соответствии с объявленными условиями торгов или запроса котировок на работы и предложением подрядчика, признанного победителем торгов или победителем в проведении запроса котировок (ч. 2 ст. 766 ГК РФ).

Закон №94-ФЗ предусматривает  обязательные условия, которые должны быть включены в муниципальный контракт. В частности, в соответствии с частью 10 статьи 9 в муниципальный контракт должно быть включено условие об ответственности подрядчика за неисполнение или ненадлежащее исполнение обязательства, предусмотренного контрактом. Размер неустойки (штрафа, пеней) устанавливается муниципальным контрактом в размере не менее одной трехсотой действующей на день уплаты неустойки ставки рефинансирования Центрального банка Российской Федерации.