Производство по делам, возникающим из публичных правоотношений

Каждая из судебных ветвей наделена собственной компетенцией. И соответственно защита нарушенных или оспоренных гражданских прав осуществляется в соответствии с  подведомственностью дел, установленной  процессуальным законодательством.

   Подведомственность является одним из юридических условий, определяющих возникновение права на обращение в суд. Здесь подведомственность очерчивает пределы реализации данного права, определяя границы судебной власти в соотношении с законодательной и исполнительной, одновременно определяя подведомственность каждому из органов судебной власти.

   Подведомственность дел тем или иным органам устанавливается законами и иными правовыми актами, в которых закрепляются общие правила и отдельные исключения из них. С помощью этих правил разрешается в каждом случае вопрос о том, какой орган правомочен разрешить дело, т.е. разграничивается подведомственность дел судам общей юрисдикции, с одной стороны, и иным органам судебной, исполнительной власти, третейским судам, международным коммерческим арбитражам и другим, имеющим соответствующие юрисдикционные полномочия.

   Суды рассматривают и разрешают дела, возникающие из публичных право-отношений, например, по заявлениям о защите избирательных прав или пра-ва на участие в референдуме граждан Российской Федерации и другие дела. Каждый из органов судебной власти: Конституционный Суд РФ, суды общей юрисдикции, арбитражные суды, конституционные (уставные) суды субъ-ектов РФ разрешают отнесенные к их ведению дела в публично-правовой сфере.

   Существенное значение в современный период приобретает решение воп-роса о подведомственности данных дел суду. Сегодня дела, возникающие из публично-правовых отношений, рассматриваются как судами общей юрис-дикции, так и арбитражными судами. Так, в соответствии со ст. 245 ГПК, суды общей юрисдикции рассматривают дела, возникающие из публичных правоотношений, отнесенные к их компетенции. 
   Согласно ст. 245 ГПК суд рассматривает дела, возникающие из публичных правоотношений:

• по заявлениям граждан, организаций, прокурора об оспаривании нор-мативных правовых актов полностью или в части, если рассмотрение этих заявлений не отнесено федеральным законом к компетенции иных судов;
• по заявлениям об оспаривании решений и действий (бездействия) орга-нов государственной власти, органов местного самоуправления, долж-ностных лиц, государственных и муниципальных служащих;
• по заявлениям о защите избирательных прав или права на участие в референдуме граждан РФ;
• иные дела, возникающие из публичных правоотношений и отнесенные федеральным законом к ведению суда.

Таким образом, данный перечень не является закрытым и может расширяться.

   Изучая вопрос о подведомственности, следует также иметь в виду, что дела, вытекающие из публичных правоотношений, могут быть предметом рассмотрения не только судов обшей юрисдикции, но и Конституционного Суда РФ, а также арбитражных судов. Распределение дел данной категории между названными судами осуществляется в соответствии с их компетенцией, установленной федеральными законами (например, ст. 3 ФКЗ от 21 июля 1994 г. «О Конституционном Суде Российской Федерации», ст. 29 Арбитражного процессуального кодекса РФ).

   Изучив понятие  дел, возникающих из публичных правоотношений, а также виды подведомственности дел, возникающих из публичных правоотношений, можно сделать вывод:  - основанием для рассмотрения дела, возникающего из публичных правоотношений, является заявление заявителя, к которому предъявляются требования, предусмотренные для искового заявления; - подведомственность дел, возникающих из публичных правоотношений, определяется в соответствии со ст. 245 ГПК, это дела 1) об оспаривании нормативных правовых актов полностью или в части, если федеральным законом их рассмотрение не отнесено к компетенции иных судов (например, арбитражных), 2) об оспаривании решений, действий (бездействия) органов государственной власти, органов местного самоуправления, должностных лиц, государственных и муниципальных служащих; 3) по защите избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации; 4) иные дела, возникающие из публичных правоотношений и отнесенные федеральным законом к ведению суда; - перечень дел, подведомственных суду общей юрисдикции, является открытым. Это обусловлено правоположением ч. 2 ст. 46 Конституции РФ о безусловном праве каждого обжаловать в суде любые акты, решения, действия (бездействия) органов государственной власти, органов местного самоуправления, должностных лиц, государственных и муниципальных служащих.

ГЛАВА 2. ПОРЯДОК РАССМОТРЕНИЯ ДЕЛ, ВОЗНИКАЮЩИХ ИЗ

ПУБЛИЧНЫХ ПРАВООТНОШЕНИЙ

§1. Средство судебной защиты в делах, возникающих из публичных

правоотношений

    В новом гражданском процессуальном законодательстве изменился и порядок возбуждения дел, возникающих из публичных правоотношений. Ранее процессуальным средством защиты публичных прав выступала жалоба, сейчас заявление. Отличие дел искового производства и дел, возникающих из публичных правоотношений, связано с характером спора. В публично-правовом споре в качестве одного из участников выступает публичная власть, которая всегда имеет определенные рычаги воздействия на гражданина⁷. Однако это не означает, что возбуждение, дальнейшее движение и прекращение дел, возникающих из публичных правоотношений, должно зависеть от воли суда или его активности, а не от распорядительных действий заинтересованных лиц. И по делам, возникающим из публичных правоотношений, возбуждаемых по заявлениям граждан, организаций, прокурора, свобода распоряжения процессуальными средствами защиты права связана с реализацией принципа диспозитивности в гражданском процессе. Поэтому трудно согласиться с такой точкой зрения, согласно которой по делам, возникающим из публичных правоотношений, принципу диспозитивности скорее присущ характер исключения, нежели «основного двигательного начала», характеризующего все стадии гражданского процесса.

   Суд приступает  к рассмотрению дела, возникающего из публичных правоотношений, на основании заявления. Но и при предъявлении заявления в суд дело может быть возбуждено только при соблюдении определенных юридических условий (предпосылок). Некоторые из них являются общими, как и по исковым делам, но они имеют свою специфику, другие же носят самостоятельный характер. Выполнение тех и других является необходимым условием для возбуждения производства по делу⁸.

   При обращении  в суд с заявлением необходимо, чтобы отсутствовало решение суда, принятое по заявлению о том же предмете и вступившее в законную силу (ст. 248)⁹. Это правило имеет существенное отличие по сравнению с исковым производством. В исковом производстве судья отказывает в принятии искового заявления или прекращает производство по делу, если имеется вступившее в законную силу решение суда по спору между теми же сторонами, о том же предмете и по тем же основаниям. В данном случае требуется совпадение сторон и элементов иска: предмета и основания. По делам же, возникающим из публичных правоотношений, достаточно тождества одного элемента - предмета судебной проверки. Представляется, что введение данного ограничения, только исходя из однородности требований, не является оправданным, поскольку могут возникнуть новые основания. Причем данное правило (ст. 248 ГПК) находится в противоречии с нормой, содержащейся в ст. 250 ГПК, где указано, что после вступления в законную силу решения суда по делу, возникающему из публичных правоотношений, лица, участвующие в деле, а также иные лица не могут заявлять в суде те же требования и по тем же основаниям. Таким образом, возможность отказа в принятии заявления по делам, возникающим из публичных правоотношений, должна быть связана с тождеством требований и оснований.

   Определенные  требования предъявляются и к  форме и содержанию заявления. Заявление предъявляется в суд с целью осуществления судебного контроля. Из его содержания должно следовать, что существует публично-правовой спор. Но в одних случаях для защиты публичного права достаточно предъявить заявление в суд, а в других требуется оформление искового заявления, если наряду с публичным требуется защитить и частное право конкретного лица¹⁰.

   Если при подаче  заявления в суд будет установлено,  что имеет место спор о праве,  подведомственный суду, судья оставляет  заявление без движения и разъясняет заявителю необходимость оформления искового заявления (ч. 3 ст. 247 ГПК). Также в соответствии с п. 8 постановления Пленума Верховного Суда РФ от 20 января 2003 г. «О некоторых вопросах, возникающих в связи с принятием и введением в действие гражданского процессуального кодекса Российской Федерации» не допускается возможности оспаривания в порядке производства по делам, возникающим из публичных правоотношений, решений и действий (бездействия) учреждений, предприятий, организаций, их объединений и общественных объединений¹¹. Эти дела должны рассматриваться по правилам искового производства, в том числе с соблюдением общих правил подсудности как дела по спорам о защите субъективного права.

   Существенное  значение для обращения в суд  с заявлением о судебном контроле  имеет срок, так как суд по  возможности должен вмешаться в дело до того, как наступают неблагоприятные последствия или ущерб.

    Так, например, по делам об оспаривании решений, действий (бездействия) органов государственной власти, органов местного самоуправления, должностных лиц, государственных и муниципальных служащих для обращения с заявлением в суд установлен трехмесячный срок (ст. 256 ГПК)¹². Различные сроки подачи заявления в суд установлены по делам о защите избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации (ст. 260 ГПК). Заявления, касающиеся решения избирательной комиссии, комиссии референдума о регистрации, об отказе в регистрации кандидата (списка кандидатов), инициативной группы по проведению референдума, об отмене регистрации кандидата (списка кандидатов), могут быть поданы в течение десяти дней со дня принятия избирательной комиссией, комиссией референдума соответствующего решения. Заявление избирательной комиссии, зарегистрировавшей кандидата (списка кандидатов), заявление кандидата, зарегистрированного по тому же избирательному округу, избирательного объединения, избирательного блока, списки которых зарегистрированы по тому же избирательному округу, об отмене регистрации кандидата (списка кандидатов) может быть подано в суд не позднее, чем за восемь дней до дня голосования. После опубликования результатов выборов, референдума заявление, касающееся нарушения избирательных прав или права на участие в референдуме, имевшего место в период избирательной кампании, подготовки и проведения референдума, может быть подано в суд в течение года со дня опубликования результатов соответствующих выборов, референдума. Отказ в удовлетворении заявления в связи с пропуском срока на обращение в суд, не связан с утратой субъективного права, хотя и нарушенного. Утрачивается только возможность его принудительного осуществления. Вопрос об уважительных причинах пропуска срока обращения с заявлением в суд не нашел отражения в процессуальном законе.

   Таким образом, основными процессуальными условиями при предъявлении заявления в суд по делам, возникающим из публичных правоотношений, следует считать: подсудность дела данному суду; отсутствие вступившего в законную силу решения суда, принятого по заявлению о том же предмете и по тем же основаниям; подача заявления в установленный срок.

§2. Порядок рассмотрения дел, возникающих из публичных правоотношений

   Дела, возникающие из публичных правоотношений, рассматриваются и разрешаются судьей единолично, а в случаях, предусмотренных федеральным законом, коллегиально по общим правилам искового производства с особенностями, установленными настоящей главой, главами 24-26 ГПК и другими федеральными законами¹³.

 Общее правило рассмотрения дел заключается в том, что дела, возникающие из публичных правоотношений, рассматриваются по общим правилам искового производства с особенностями, которые установлены главой 23 ГПК и другими главами, относящимися к производству по делам, возникающим из публичных правоотношений.

Существует две группы правил:

1 группа: правила, которые  прямо не закреплены, но вытекают из смысла закона, из правовой природы.

2 группа: специальные  правила, которые прямо закреплены  в конкретных нормах ГПК¹⁴.

Это неисковое производство и, соответственно, здесь нет таких  категорий и понятий, как «иск», «исковое заявление», «истец» и «ответчик». Здесь нет такого понятия, как «встречный иск», здесь стороны не могут заключить мировое соглашение (считается, что раз стороны находятся в отношениях власти и подчинения, то мирового соглашения быть не может).

Но это с одной  стороны. С другой, если мы возьмём Арбитражный Процессуальный Кодекс Российской Федерации (далее - АПК РФ), то в нём прямо закреплено, что и по делам, вытекающим из публичных правоотношений, возможно достижение мирового соглашения.

Вторая группа – правила, прямо указанные в ГПК РФ. Первая особенность – субъекты именуются «заявитель» и «заинтересованные лица» (статья 34 ГПК РФ называет именно так). Статья 246 ГПК РФ (из неё выводится эта особенность) эти дела также рассматриваются единолично (как и все гражданские дела), за исключением одной категории дел, которая рассматривается в коллегиальном составе – это дела о расформировании избирательной комиссии (или комиссии референдума). По данному производству не применяются правила заочного производства, заочное решение быть здесь не может (оно может быть только в исковом производстве)¹⁵.

Следующая особенность связана  с некоторым ограничением принципа диспозитивности, это обусловлено  тем, что стороны находятся в  неравноправном положении. При рассмотрении этих дел суд не связан основаниями и доводами заявленных требований (суд может выходить за пределы заявленных требований). Суд здесь более активен и там, где он видит правонарушение он должен его исправить, даже если таковое требование не заявлялось. Суд может признать явку представителя органа или должностного лица обязательной (только в этом виде производства есть такое). В случае неявки возможно применения штрафных санкций (до одной тысячи рублей штраф, говорят о необходимости его увеличить).

Есть особенности, связанные  с возбуждением дела. Подаётся заявление (а не исковое заявление), которое должно содержать определённые реквизиты, в частности, должны указываться, какие действия или решения должны быть признаны незаконными и какие права и свободы нарушены.