Основные направления борьбы с коррупцией в системе государственной службы органов внутренних дел Российской Федерации

Федеральный закон о противодействии коррупции закрепляет некоторые обязанности и ограничения для государственных служащих. В частности, обязанность представлять сведения о доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера; обязанность государственных и муниципальных служащих уведомлять об обращениях в целях склонения к совершению коррупционных правонарушений; ограничения, налагаемые на гражданина, замещавшего должность государственной или муниципальной службы, при заключении им трудового или гражданско-правового договора; обязанность передачи ценных бумаг, акций (долей участия, паев в уставных (складочных) капиталах организаций) в доверительное управление в целях предотвращения конфликта интересов и др.

Представляется, что для полноценного исследования, необходимо рассмотреть отдельные положения Федерального закона о противодействии коррупции и их реализацию.

Следует более подробно рассмотреть обязанность представлять сведения о доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера. П. 1 ст. 8 Федерального закона о противодействии коррупции предусматривает обязанность государственного или муниципального служащего, а также его супруги (супруга) и несовершеннолетних детей предоставлять сведения о доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера. Необходимо сразу отметить, что в проекте Федерального закона о противодействии коррупции в ч. 3 ст. 1 использовалось понятие «члены семьи», к которым и относили супругу (супруга) и несовершеннолетних детей. После обсуждения его в Госдуме РФ понятие «члены семьи» было исключено, но содержание осталось неизменным15. Семейный кодекс Российской Федерации от 29.12.1995 № 223-ФЗ16 ( в ред. от 30.11.2011), который следует взять за основу, под членами семьи понимает: родителей, супругов, детей, братьев, сестер, бабушек, дедушек, воспитанников, воспитателей, пасынков, падчериц, отчима, мачеху.

В Федеральном законе о государственной гражданской службе используется понятие члены семьи, но не раскрывается его содержания. Как видно, единого понятия членов семьи не существует, и, как обоснованно отмечается в литературе, выработка такого универсального понятия невозможна17.

Не понятными становятся цели законодателя, который, убрав внешнюю форму (само понятие «члены семьи»), не затронул его содержания. Данная формулировка оставляет широкие возможности и лазейки, т.к. имущество можно передавать иным членам семьи, не подпадающим под действие Федерального закона о противодействии коррупции. Автор предлагает обратиться к опыту Латвийской республики, где закон «О борьбе с коррупцией», предусматривает подачу деклараций всеми родственниками должностного лица18.

Помимо дисциплинарных взысканий, применяемых к государственному служащему, за непредоставление или предоставление неполных сведений о доходах и имуществе государственного служащего, целесообразно было бы предложить взыскание дисциплинарного штрафа, причем размер дисциплинарного штрафа увязать в процентном отношении с неисполненной обязанностью.

Недостаточно строгий контроль за доходами государственных служащих является одной из причин коррупции в системе государственной службы. Поэтому, очень важно принять, соответствующие меры, для качественной реализации данного контроля.

Федеральный закон о противодействии коррупции закрепляет и меры по профилактике коррупции. Одной из таких мер является формирование в обществе нетерпимости к коррупционному поведению. Важность данной меры отмечается и в научной литературе. Кроме того, многие авторы говорят не только о формировании нетерпимости к коррупции, но и о необходимости привлечения гражданского общества к противодействию коррупции.

По мнению А.Л. Богатикова, причиной, определяющей необходимость привлечения гражданского общества к противодействию коррупции, является то, что общество является глобальным носителем информации о проявлениях коррупции19. А.М. Цирин также говорит о том, что информация, полученная от граждан и организаций, поможет оперативно пресекать имеющиеся коррупционные практики и не допускать их дальнейшего существования20.

Каждый гражданин должен четко знать правила поведения при общении со служащим органа власти и управления, ставить перед собой четкие и реальные задачи, и, таким образом, не способствовать коррупции.

Социально-правовой контроль над коррупционной деятельностью не может быть осуществлен в полной мере без активного сотрудничества государственных антикоррупционных структур с гражданским обществом. Поэтому необходимо разработать способы и средства, ориентированные на население, с тем чтобы поощрять общественность и отдельных граждан и представление объективной информации о коррупции чиновников21. Но даже если такие средства будут разработаны и будет создан эффективный механизм их реализации, то готово ли будет общество участвовать в противодействии с коррупции?

По данным исследований, проведенных в нашей стране, коррупция как массовое социальное явление в системе государственной власти и управления, а также в системе государственной еще не получила должного общественного осуждения22. Кроме того, негативную роль играет, как правило отсутствие или невысокий уровень знаний рядовых граждан в области противодействия коррупции. Гражданам сложно противостоять как коррупции в целом, так и разнообразным коррупционным проявлениям. В массовом сознании укоренилось практическое бессилие рядового гражданина перед властью. Граждане, зачастую, не желают, а иногда и просто боятся идти против сложившейся системы.

Нельзя не сказать и о низком уровне правовой культуры, о правовом нигилизме основной массы российского общества. Повышение правовой культуры общества является одной из главных мер борьбы с коррупцией. А в заключении одного из своих выступлений, Президент Российской Федерации В.В. Путин, сказал: «… позиция гражданского общества – важнейшая составляющая эффективности наших совместных усилий в борьбе с коррупцией». Особое внимание институтам гражданского общества в противодействии коррупции, было уделено и в Национальном плане противодействия коррупции на 2012–2013 гг23.

Учитывая все вышесказанное, можно сделать вывод о том, что реализация такой меры как формирование в обществе нетерпимости к коррупционному поведению, рассчитана на длительную перспективу. На данном этапе общество не готово полноценно включаться в борьбу с коррупцией. Не смотря на то, что отмечается важность участия общества в противодействии коррупции, для того, чтобы качественно реализовать данную меру, должно вырасти новое поколение, у которого будет сформирована нетерпимость к коррупции; отношение к ней, как к негативному явлению, в любых формах ее проявления.

Далее, следует рассмотреть такую меру, как проведение антикоррупционной экспертизы правовых актов и их проектов. Ее проведение регламентируется Федеральным законом от 17.07. 2009 № 172-ФЗ ( в ред. от 21.11.2011) «Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов»24 (далее - Федеральный Закон об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов.) В настоящем законе не закреплено понятие антикоррупционной экспертизы, но на основании его положений можно сформулировать данное понятие. Под антикоррупционной экспертизой следует понимать экспертизу, осуществляемую специально уполномоченными органами и должностными лицами, по проверке нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов, в целях выявления в них коррупциогенных факторов и их последующего устранения. Также закреплено положение и о независимой антикоррупционной экспертизе. Она проводится институтами гражданского общества и гражданами в порядке, предусмотренном нормативными правовыми актами Российской Федерации, за счет собственных средств. Во исполнение Федерального закона об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов было принято Постановление Правительства РФ от 26.02.2010 № 96 «Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов»25, которым была утверждена новая методика проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов. Суть изменений заключается в уменьшении коррупциогенных факторов, т.е. положений нормативных правовых актов (проектов нормативных правовых актов), устанавливающие для правоприменителя необоснованно широкие пределы усмотрения или возможность необоснованного применения исключений из общих правил, а также положения, содержащие неопределенные, трудновыполнимые и (или) обременительные требования к гражданам и организациям и тем самым создающие условия для проявления коррупции. Из 17 признаков, считавшихся ранее коррупциогенными, в новой методике сохранены только 11.

Из числа коррупциогенных факторов исключены:

- фактор существования  собственно пробела в правовом  регулировании;

- отсутствие превентивных  запретов и ограничений для  органов власти (отсутствие превентивных  антикоррупционных норм);

- отсутствие норм, обеспечивающих  возможность осуществления контроля, в том числе общественного, за  деятельностью органов власти;

- отсутствие норм ответственности  органов власти;

- нарушение режима прозрачности  информации;

- нормативные коллизии - противоречия, в том числе внутренние, между нормами, создающие для  органов власти возможность произвольного  выбора норм, подлежащих применению  в конкретном случае26.

Исключение данных факторов представляется необоснованным. Исключенные факторы, позволяли указывать на возможность коррупционных проявлений. Исключение таких коррупциогенных факторов, как отсутствие норм, обеспечивающих возможность осуществления контроля за деятельностью органов власти, в том числе общественного и нарушение режима прозрачности информации, выглядит более чем странным. Представляется, что это противоречит некоторым принципам противодействия коррупции, закрепленным в Федеральном законе о противодействии коррупции. А именно, принципу публичности и открытости деятельности государственных органов и органов местного самоуправления и принципу сотрудничества государства с институтами гражданского общества, международными организациями и физическими лицами.

Нельзя также не затронуть и вопрос об эффективности антикоррупционной экспертизы.

Несмотря на установленную законом обязанность государственных органов отвечать на заключения экспертов, отвечают менее чем в 20% случаев. Многие органы государственной власти не публикуют проекты своих нормативных актов для антикоррупционной экспертизы. Согласно существующим требованиям регистрации нормативных правовых актов, проекты нормативных правовых актов в обязательном порядке подлежат размещению на официальных сайтах государственных органов.

Значительным шагом вперед являлся бы учет антикоррупционного анализа в сфере судебного обжалования нормативных актов.

Представляется, что вполне целесообразно будет вернуть исключенные факторы. Кроме того, следует внести изменения в ч.1 ст.5 Федерального закона об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов». Так в ч.1 ст.5 закреплено, что граждане проводят независимую антикоррупционную экспертизу за счет собственных средств. Было бы целесообразно, закрепить положение о том, что в случае выявления коррупциогенных факторов, при проведении независимой антикоррупционной экспертизы, расходы на проведение данной экспертизы подлежат возмещению. Возмещение расходов должно происходить за счет органа, издавшего нормативный правовой акт, в котором был обнаружен данный фактор или их совокупность. Представляется, что данные изменения будут стимулировать и активизировать граждан, способствовать вовлечению гражданского общества в борьбу с коррупцией, в том числе и в системе государственной службы.

Таким образом, можно сделать вывод, что положение Федерального закона о противодействии коррупции об антикоррупционной экспертизе, практически не реализуется на практике, несмотря на то, что после принятия закона прошло достаточно времени, в течение которого, можно было бы внести соответствующие изменения.

В административном и уголовно-процессуальном законодательстве следует сформировать правовой режим защиты лиц, оказывающих помощь в мероприятиях по предупреждению и пресечению коррупции, предусмотреть стимулирование их деятельности, например посредством выплаты денежного вознаграждения, ввести меры административной и уголовной ответственности за сообщение заведомо ложной информации о коррупции.

Необходимо дополнить контроль доходов служащих контролем и соответствующих расходов, для чего можно было бы создать специализированное подразделение в Федеральной службе по финансовому мониторингу.

По мнению В. В. Овечко, в системе органов государственной власти было бы целесообразно создать специализированные органы и структурные подразделения в государственных органах по пресечению и предупреждению коррупции на государственной службе27.

В.В. Ефстифеев, А.В. Куракин, А.В. Марьян, говорят о том, что на повестке дня - создание и эффективное использование системы антикоррупционных мероприятий, которые должны содержать:

- оптимальное определение  прав, обязанностей, а также режима  юридической ответственности органов  публичной власти и их служащих;

- введение четких процедур  принятия административных решений;

- использование методики  анализа правовых актов на  предмет коррупциогенности;

- глубокое и широкое  разъяснение антисоциального характера  коррупции и ее отрицательных последствий для общества, государства и граждан28.

В настоящее время необходим комплекс организационных мероприятий, которые касаются:

- порядка отбора кадров  на государственную службу, а  также создания четких объективных  критериев для их карьерного  роста, что будет давать возможность  заниматься повышением квалификации, а также созданием положительного  имиджа для института публичной  службы;

- обеспечения государственным  служащим достойной оплаты их  труда, а также набора социальных  льгот, что в определенной степени  будет стимулировать их труд;

- формирования режима  информационной открытости в  деятельности государственных служащих;