Компетенция и функции органов прокуратуры РФ

В соответствии с Постановлением Конституционного Суда РФ от 18 июля 2003 года Генеральный прокурор Российской федерации имеет право обращаться в Конституционный Суд РФ с запросом о проверке конституций и уставов субъектов РФ на предмет соответствия их Конституции РФ13.

Прокурорский надзор в данном случае является элементом сдерживания исполнительной власти на федеральном, региональном и муниципальном уровнях, эффективным средством укрепления законности на территории России. Посредством надзора прокуратура сдерживает усиление исполнительной власти Российской Федерации за счет власти законодательной, выполняет большую работу по приведению конституций, уставов и законов субъектов РФ в соответствие с Конституцией РФ и федеральными законами.

В свою очередь, законодательная власть и Президент РФ сдерживают чрезмерное усиление прокурорско-надзорной власти. Генеральный прокурор РФ назначается на должность и освобождается от должности Советом Федерации по представлению Президента РФ (ст.102 Конституции РФ). Ежегодно он представляет палатам Федерального Собрания и Президенту РФ доклад о состоянии законности и правопорядка в стране и о проделанной работе по их укреплению. При этом Совету Федерации Федерального Собрания РФ указанный доклад Генеральный прокурор РФ представляет лично на заседании палаты. Следовательно, доклад является формой контроля за деятельностью прокуратуры Российской Федерации.

Таким образом, прокуратура в России занимает собственное место в системе разделения властей. На протяжении веков она сформировалась как уникальная система по эффективному осуществлению прокурорско-надзорной власти. Поэтому не стоит напрямую использовать западные стандарты для изменения статуса отечественной прокуратуры.

«Наше общественное развитие совершается в такую пору, когда высокое состояние науки и опыта наших предшественников в цивилизации могут быть для нас важным пособием и спасительным предостережением. Мы знаем, что есть учреждения, которые не пересаживаются вдруг на чужую почву, требуя долгого исторического воспитания или коренясь в особенностях народного характера»14. Это сказал в своей вступительной лекции экстраординарный профессор кафедры государственного права Московского университета Ф.М.Дмитриев, которая состоялась 5 октября 1859 года. Однако нельзя не отметить, что данная фраза особенно актуальна и сегодня. Прокуратура России коренится именно в особенностях народного характера, является отечественным самобытным учреждением.

Именно поэтому, несомненно, современная прокуратура России нуждается не в реформировании, а в расширении полномочий, в укреплении высококвалифицированными кадрами.

2. Компетенция  и функции органов прокуратуры  РФ

Согласно ч.1 ст.1 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации» прокуратура РФ – это единая федеральная централизованная система органов, осуществляющих от имени Российской Федерации надзор за соблюдением Конституции РФ и исполнением законов, действующих на территории России.

В 1995 году была принята новая редакция Федерального закона от 17 января 1992 года № 2202-1 «О прокуратуре Российской Федерации», где прокурорский надзор сохранился как одно из важнейших направлений деятельности прокуратуры. В частности, в Законе содержится специальная гл.2 «Надзор за соблюдением прав и свобод человека и гражданина». В качестве специальной функции на прокуратуру возложена координация деятельности правоохранительных органов по борьбе с преступностью (п.2 ст.1, ст.8, п.2 ст.35)15.

В Конституции РФ о задачах и полномочиях прокуратуры не упоминается. Это объясняется тем, что ко времени принятия Основного Закона еще не был решен вопрос о том, нужно ли оставлять за прокуратурой функции надзора за исполнением законов или по примеру англо-американских государств ограничить ее полномочия лишь поддержанием в суде государственного обвинения. Таким было и требование Совета Европы как условие вступления в него России.

В ч.2 ст.4 Конституции РФ закрепляется один из важнейших принципов, который говорит о том, что Основной Закон страны и федеральные законы имеют верховенство на всей территории государства. Такое верховенство обеспечивает единство, согласованность и стабильность всей ее правовой системы. Оно предполагает точное и неуклонное их соблюдение, исполнение и применение. Обеспечение единства законности и незыблемости правопорядка, устранения нарушений подчеркивается подчинением нижестоящих прокуроров вышестоящим и Генеральному прокурору.

В Федеральном законе «О прокуратуре РФ» отмечено, что приоритеты деятельности прокуратуры направлены, прежде всего, на защиту прав и свобод человека и гражданина. Прокурорский надзор играет важную роль в защите прав граждан в различных сферах жизнедеятельности. Так, в сфере трудовых прав граждан прокуратура, защищая и охраняя трудовые права граждан, опротестовывает незаконные приказы, распоряжения и другие акты, ущемляющие трудовые права граждан, вносит представления, возбуждает гражданские и уголовные дела. Вместе с тем органы прокуратуры отстаивают интересы общества и государства, которое призвано служить человеку и обществу, не противопоставляя их правам гражданина.

Прокуратура следит за исполнением законов, входящих в правовую систему РФ. Ее составляют федеральные законы и подзаконные нормативные правовые акты (указы Президента Российской Федерации, постановления Правительства, приказы и инструкции министерств и ведомств и т.п.). Обеспечение единства законности на территории всей страны – необходимое условие социального, экономического и политического развития страны и ее регионов. Оно означает единообразное понимание и применение законов, непротиворечивость законодательства, верховенство законов над иными правовыми средствами регулирования.

Помимо надзора законодатель возложил на органы прокуратуры ряд иных функций. В их числе:

- участие прокуроров  в рассмотрении дел судами;

- координация деятельности  правоохранительных органов по  борьбе с преступностью;

- участие в правотворческой  деятельности;

- выпуск специальных  изданий.

Прокуратура РФ в целях обеспечения верховенства закона, единства и укрепления законности, защиты прав и свобод человека и гражданина, а также охраняемых законом интересов общества и государства осуществляет самостоятельный обособленный вид государственной деятельности – прокурорский надзор. Он реализуется путем осуществления от имени РФ надзора за соблюдением законности на всей территории Российской Федерации централизованной единой системой органов прокуратуры16.

Общие цели деятельности органов прокуратуры определены в п.2 ст.1 Федерального закона «О прокуратуре РФ», и одним из основных направлений деятельности прокуратуры по обеспечению верховенства закона является осуществление надзорной функции.

Прокурорский надзор состоит:

- в наблюдении за  законностью решений должностных лиц органов власти и управления, хозяйствующих субъектов, объединений, затрагивающих права и законные интересы граждан, общества и государства;

- в принятии мер к  устранению нарушений законов  и способствующих им обстоятельств, восстановлению нарушенных прав и привлечению виновных к ответственности. Вскрыв нарушение, прокуратура сама его не устраняет, а передает дело на рассмотрение соответствующего государственного органа или суда.

Необходимо отметить, что контроль за законностью возложен на различные органы власти и управления. Прокуратура должна не подменять другие государственные органы, а осуществлять надзор за тем, как сами эти органы и соответствующие должностные лица (прежде всего правоохранительных и контролирующих органов) выполняют возложенные на них законом обязанности по обеспечению и контролю за исполнением законов всеми органами, организациями и гражданами, на которых распространяется их компетенция. Органы прокуратуры субъектов Федерации не подчиняются и не подотчетны местным органам власти. Об этом говорится в п.1 ст.129 Конституции РФ. Органы прокуратуры осуществляют надзор за исполнением законов от имени РФ, даже если предмет надзора – исполнение законов субъектом Федерации.

В Федеральном законе «О прокуратуре РФ» на первое место поставлен прокурорский надзор от имени федерального государства за исполнением законов федеральными министерствами, государственными комитетами, службами и иными федеральными органами исполнительной власти, представительными (законодательными) и исполнительными органами субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, органами военного управления, органами контроля, их должностными лицами, органами управления и руководителями коммерческих и некоммерческих организаций, а также за соответствием законам издаваемых ими правовых актов.

Прокуратура осуществляет надзор за исполнением официально опубликованных законов. В соответствии со ст.4 Федерального закона от 14 июня 1994 года № 5-ФЗ «О порядке опубликования и вступления в силу федеральных конституционных законов, федеральных законов, актов палат Федерального Собрания»17 официальным опубликованием федерального конституционного закона, федерального закона, акта палаты Федерального Собрания считается первая публикация его полного текста в «Российской газете» или Собрании законодательства Российской Федерации.

Органы прокуратуры осуществляют надзор за исполнением конституций, уставов субъектов Федерации, а также за исполнением законов субъектов Федерации, принятых ими в соответствии со своей компетенцией и не противоречащих Конституции РФ. Возможные пути осуществления данной деятельности намечены в указании Генеральной прокуратуры РФ от 10 сентября 2003 года № 36/7 «Об организации прокурорского надзора за соответствием федеральному законодательству конституций и уставов субъектов Российской Федерации в связи с принятием Постановления Конституционного Суда Российской Федерации от 18.07.2003 года № 13-П».

Следовательно, в предмет надзора не входят иные общеобязательные нормативные правовые акты, каковыми, согласно Конституции, являются указы Президента РФ, постановления и распоряжения Правительства РФ. Контроль (надзор) за исполнением этих нормативных актов осуществляет система контрольных органов Администрации Президента РФ и Правительства РФ, с которыми органы прокуратуры при необходимости взаимодействуют. Однако это не означает, что органы прокуратуры ни в какой мере не связаны с осуществлением контроля (надзора) за исполнением указов Президента РФ и нормативных актов Правительства РФ.

Особое место отведено надзору за соблюдением прав и свобод человека и гражданина федеральными министерствами, государственными комитетами, службами и иными федеральными органами исполнительной власти, представительными (законодательными) и исполнительными органами субъектов РФ, органами местного самоуправления, органами военного управления, органами контроля, их должностными лицами. В том же пункте (абз.3 п.2 ст.1 Федерального закона «О прокуратуре РФ») содержится указание на то, что надзор прокуратуры распространяется и на органы управления и руководителей коммерческих и некоммерческих организаций, но только если их действиями нарушаются права и свободы человека и гражданина. Данная работа конкретизируется Приказами Генеральной прокуратуры «Об организации прокурорского надзора за исполнением законов, соблюдением прав и свобод человека и гражданина» № 30 от 22 мая 1996 года18, «Об усилении прокурорского надзора за соблюдением конституционных прав граждан в уголовном судопроизводстве» № 141 от 13 ноября 2000 года19 и другими.

В качестве самостоятельных выделяются некоторые виды надзорной функции прокуратуры в соответствующих сферах правовых отношений, связанных с осуществлением оперативно-розыскной деятельности, дознания и предварительного следствия, а также за исполнением наказаний и назначаемых судом мер принудительного характера. Оперативно-розыскная деятельность и надзор за законностью ее осуществления должны в равной степени обеспечивать не только гарантии соблюдения прав человека и гражданина, правомерность оперативно-розыскных мероприятий, но и установленный законодательством РФ, а также ведомственными нормативно-правовыми актами порядок организации и проведения оперативно-розыскных мероприятий.

При этом законодатель не называет конкретные органы, на которые распространяется прокурорский надзор. Важно, чтобы они в установленном законом порядке имели соответствующие функции и полномочия. Например, об этом говорится в Приказе Генеральной прокуратуры РФ от 25 апреля 2000 года № 56 «Об организации надзора за исполнением Федерального закона «Об оперативно-розыскной деятельности»20 и совместном указании Генеральной прокуратуры РФ и ФСБ РФ от 18 апреля 2002 года № 20-27/10 «О порядке осуществления прокурорского надзора за исполнением Федерального закона «Об оперативно-розыскной деятельности» органами федеральной службы безопасности»21.

Органы прокуратуры призваны обеспечивать эффективный надзор за исполнением законов при осуществлении судебными приставами своих функций, связанных с реализацией важнейших конституционных прав и законных интересов граждан и организаций, а также применения ими мер принуждения. С учетом специфики работы судебных приставов организация надзора за соблюдения законов судебными приставами осуществляется:

- при обеспечении ими  установленного порядка деятельности  судов;

- при исполнении судебных  актов и актов других органов;

- при исполнении законов, регламентирующих возбуждение исполнительного производства.

Надзор производится и в виде проверки законности и обоснованности судебных актов арбитражных судов, вынесенных по заявлениям на действия судебных приставов-исполнителей по исполнению исполнительных документов, выданных арбитражными судами, или на отказ в совершении указанных действий (после соблюдения заявителем установленного законодательством порядка апелляционного и кассационного обжалования).

Важной составной частью общей функции защиты конституционных прав и законных интересов граждан органами прокуратуры является надзор за исполнением требований уголовно-исполнительного законодательства и Федерального закона «О содержании под стражей подозреваемых и обвиняемых в совершении преступлений»22. Надзор за соблюдением прав лиц, находящихся в местах лишения свободы и содержания под стражей, отбывающих наказания, не связанные с изоляцией от общества, а также содержащихся в дисциплинарных воинских частях, направлен на своевременное выявление, пресечение и предупреждение нарушений законности в учреждениях и органах уголовно-исполнительной системы. О постоянном внимании к данному вопросу свидетельствует Приказ Генеральной прокуратуры РФ от 4 февраля 2004 года № 3 «О внесении изменений в Приказ Генерального прокурора РФ от 05.08.2003 года № 27 «Об организации прокурорского надзора за соблюдением законов при исполнении уголовных наказаний и содержании подозреваемых и обвиняемых в следственных изоляторах»23.