Компетенция и функции органов прокуратуры РФ

 

 

С О Д Е Р Ж А Н И Е

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

Введение

 

 

Конституция Российской Федерации1 – Основной Закон нашего государства, в главе 2 не только законодательно закрепляет права и свободы человека и гражданина, но и определяет, что их защита является обязанностью государства. Это общее правило обязывает государство различными правовыми средствами обеспечивать защиту конституционных прав и свобод, осуществлять их регулирование. Гарантом прав и свобод выступает Президент России. Обязанность осуществлять меры по обеспечению прав и свобод входит в число полномочий Правительства Российской Федерации. Эта функция составляет главное назначение судебной системы, то есть в гарантировании прав и свобод участвует весь механизм государства, все органы государственной власти.

Проведение этой многоаспектной деятельности требует наличия в государстве определенных структур, органов, которые осуществляли бы постоянный контроль и надзор за исполнением законов, иных нормативных актов, а также соблюдением Конституции РФ. Одним из таких правозащитных для российской правовой системы механизмов (органов) была и остается прокуратура, осуществляющая надзор за соблюдением Конституции Российской Федерации и исполнением законов, действующих на ее территории.

Понимая всю важность деятельности государства и его органов, в том числе прокуратуры, нельзя не отметить, в частности, попытки некоторых правоведов, политических деятелей, депутатов Государственной Думы и членов Совета Федерации в сложный период развития российского общества и государства добиться ликвидации прокурорского надзора, ограничения функций прокуратуры, целями деятельности которых в соответствии с Федеральным законом «О прокуратуре Российской Федерации»2 является обеспечение верховенства закона, единства и укрепления законности, защита прав и свобод человека и гражданина, а также охраняемых законом интересов общества и государства.

Эти попытки в определенной мере увенчались успехом: в законодательстве прокурорский надзор стал называться не «высшим» (как в течение многих лет до этого), а просто «надзором», что терминологически уравняло его с надзорными органами исполнительной власти; в Конституции Российской Федерации 1993 года, в отличие от ранее действовавшей, нет главы о прокуратуре: ст.129 Конституции РФ, посвященная прокуратуре, находится в главе седьмой «Судебная власть», хотя прокуратура не входит в судебную систему; Генеральный прокурор Российской Федерации не был включен в конституционный перечень субъектов законодательной инициативы, лишен права обращаться в Конституционный Суд Российской Федерации по вопросам соответствия правовых актов Конституции.

В то же время, благодаря взвешенной и мудрой позиции законодателя, потенциал прокуратуры в настоящий период довольно объемен и многообразен, и прокуратура, действуя в пределах своей компетенции только ей присущими методами и средствами (не подменяя другие органы), занимает важное место в системе государственных органов на территории всей Российской Федерации.

Организационная и функционально-процессуальная деятельность прокуратуры активно способствует сохранению в России единого правового пространства. Именно прокуратура во всех отраслях надзорной деятельности вносит достойный вклад в решение важнейшей задачи – защиты прав и законных интересов человека и гражданина, общества и государства. Не подменяя ни один из органов государственной власти (в их традиционном разделении на исполнительные, законодательные и судебные), прокуратура инициативно выполняет поставленные задачи по всем направлениям прокурорской деятельности.

Вышеизложенные положения свидетельствуют об актуальности данной работы.

 

 

 

       1. Конституционно-правовые основы института прокуратуры в РФ

 

В Конституции Российской Федерации правовому статусу органов прокуратуры РФ посвящена ст.129.  По сути, Конституция России является основополагающим нормативным источником правового регулирования, закрепляющим основы организации и деятельности органов прокуратуры РФ, в том числе систему построения органов прокуратуры, иерархичность, порядок назначения прокуроров.

Согласно п. «о» ст.71 Конституции РФ правовое регулирование организации и деятельности прокуратуры РФ находится в ведении Российской Федерации. Анализ этого конституционного положения позволяет сформулировать следующий вывод: несмотря на то, что в ряде случаев региональное законодательство регламентирует некоторые вопросы деятельности прокуратуры, считать его элементом обозначенных нормативных источников не совсем обоснованно, поскольку региональные нормативные акты принимаются лишь в развитие норм федерального законодательства и направлены на его уточнение и конкретизацию.

Правовой основой статуса и организации деятельности прокуратуры РФ, помимо Основного Закона, являются:

- Федеральный закон  от 17 января 1992 года № 2202-1 «О прокуратуре  Российской Федерации»;

- Уголовно-процессуальный  кодекс РФ от 18 декабря 2001 года3;

- Федеральный конституционный  закон от 30 мая 2001 года № 3-ФКЗ «О чрезвычайном положении»4;

- Федеральный закон  от 6 марта 2006 года № 35-ФЗ «О противодействии  терроризму»5.

Прокуратура является одним из важнейших органов государственной власти (конституционно закрепленных), но согласно ст.129 Конституции РФ, не входит ни в одну из перечисленных в ст.10 Конституции РФ ветвей власти. То есть, можно говорить о том, что правовой статус прокуратуры РФ в Конституции РФ до сих пор не определен.

Уже достаточно долго в научных монографиях, фундаментальных учебных курсах для юридических вузов и в периодических изданиях широко обсуждаются проблемы конституционно-правового статуса прокуратуры Российской Федерации6. Причем все авторы вполне обоснованно выражают недоумение, почему, собственно говоря, ст.129 Конституции РФ размещена в седьмой главе, названной «Судебная власть». Ведь прокуратура РФ ни структурно, ни функционально не связана с органами судебной власти.

Для решения этого вопроса создаются сложные теоретические концепции, выстраиваются ряды логических умозаключений, делаются ссылки на волю какого-то мифического законодателя. Однако объясняется все достаточно просто. Место ст.129 Конституции РФ определено в структуре Основного Закона без каких-либо научных обоснований, вследствие вынужденного компромисса в напряженной борьбе за сохранение системы прокуратуры России, по субъективному усмотрению бывшего Президента РФ Б.Н.Ельцина. Результатом работы Конституционного совещания (июнь-июль 1993 года) стал проект новой Конституции Российской Федерации.

В седьмой главе проекта Конституции РФ, одобренного совещанием 12 июля 1993 года, была ст.129, в которой был закреплен правовой статус прокуратуры России. В ней говорилось: «Надзор за законностью расследования дел о преступлениях, поддержание государственного обвинения в суде, предъявление в суд исков в защиту интересов государства, прав и свобод граждан, опротестование в суде незаконных актов государственных органов, органов местного самоуправления и должностных лиц осуществляет прокуратура Российской Федерации, возглавляемая Генеральным прокурором Российской Федерации. Генеральный прокурор Российской Федерации назначается на должность и освобождается от должности Советом Федерации по представлению Президента Российской Федерации»7.

Таким образом, прокуратура Российской Федерации полностью лишалась функций надзора за соблюдением Конституции РФ и исполнением законов, координации работы правоохранительных органов и уголовного преследования. Она, по существу, становилась придатком судов и наделялась лишь судебно-процессуальными полномочиями. Поэтому включение ст.129 Конституции РФ в главу о судебной власти было вполне логично и обоснованно.

На Конституционном совещании решительными противниками такого подхода к определению правового статуса прокуратуры в проекте Конституции РФ 1993 году были академик В.Н.Кудрявцев и Генеральный прокурор РФ В.Г. Степанков. Однако, несмотря на их яркие и глубоко аргументированные выступления в защиту прокуратуры России от покушений ретивых реформаторов, поддержку получила официальная концепция Администрации Президента РФ об интеграции органов прокуратуры в судебную систему8.

Как видится, при определении конституционно-правового статуса прокуратуры России отечественные ученые никак не могут отойти от привычных стереотипов, стандартных наборов упрощенных представлений о системе разделения властей. В советские годы вопрос о правовом статусе прокуратуры обычно решался с помощью многочисленных цитат из произведений В.И.Ленина, сегодня же в союзники призываются Дж.Локк и Ш.Л.Монтескье. Для убедительности ученые нередко ссылаются и на труды античных мыслителей: Платона, Аристотеля, Эпикура и Полибия. По отношению к идеологам буржуазной революции они выступают в качестве классиков, основоположниками теории разделения властей.

В результате научных изысканий прокуратуру России часто приписывают к законодательной или к исполнительной власти, нередко и к судебной (исходя из местоположения ст.129 Конституции РФ). Иногда прокуратуру приравнивают к федеральным службам, осуществляющим контрольные функции. Тогда как прокуратура в России осуществляет самостоятельную, ветвь государственной власти, которую с полным основанием называют прокурорско-надзорной9.

Ведь согласно ст.129 Конституции РФ прокуратура России составляет единую централизованную систему с жесткой соподчиненностью всех ее звеньев. Вместе с тем прокуратура не относится к числу государственных органов, осуществляющих законодательную, исполнительную или судебную власть (ст.10-11 Конституции РФ).

В соответствии с п.«г» ст.71 Конституции в ведении Российской Федерации находятся установление системы федеральных органов законодательной, исполнительной и судебной власти, порядок их организации и деятельности; формирование федеральных органов государственной власти. Конституционный Суд Российской Федерации, осуществляя толкование названной конституционной нормы, сформулировал правовую позицию, согласно которой особенности правового регулирования организации и деятельности федеральных органов, относящихся к той или иной ветви государственной власти, закрепляются положениями гл. 4, 5, 6 и 7 Конституции РФ и конкретизируются в ряде федеральных конституционных и федеральных законов10.

Отсюда с логической последовательностью вытекает вывод, что единая система государственной власти включает в себя федеральные органы законодательной, исполнительной и судебной власти, но не исчерпывается ими. В России в нее входят органы государственной власти, которые не вписываются в классическую триаду разделения властей. Это обусловлено историческими, национальными и культурными особенностями развития нашей страны.

К числу таких органов относится прокуратура Российской Федерации, которая имеет признаки самостоятельной ветви государственной власти. Прокуратура организационно обособлена от других органов государственной власти, отличается специфическими принципами организации и деятельности, наличием функциональных связей между всеми звеньями системы, использует особые формы и методы реализации своих полномочий, обладает реальной возможностью уравновешивать с помощью сдержек и противовесов другие ветви власти11.

Организационная обособленность прокуратуры России состоит в том, что она не включается на конституционном уровне ни в одну из трех классических ветвей власти: ни в законодательную, ни в исполнительную, ни в судебную. Это как раз и дает ей возможность самостоятельно осуществлять прокурорско-надзорную власть.

Конституционными гарантиями организационной обособленности прокуратуры России служат особый порядок ее формирования, а также наделение правовым статусом самостоятельного звена единой системы государственной власти (ст.71, 83, 102, 129 Конституции РФ).

В соответствии со ст.4 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации» в основу организации и деятельности органов прокуратуры положены принципы единства системы, ее централизации, независимости, законности и гласности. В своей совокупности они выступают в качестве отраслевых принципов, раскрывающих сущность прокурорско-надзорной власти.

Все органы прокуратуры Российской Федерации связаны между собой функциональными связями, то есть общими функциями, и поэтому не могут существовать вне системы. Они осуществляют надзор за соблюдением Конституции РФ и исполнением законов на всей территории России, участвуют через прокуроров в рассмотрении дел судами, расследуют преступления, координируют деятельность правоохранительных органов по борьбе с преступностью и другими правонарушениями. Каждый прокурор в пределах своей компетенции наделен соответствующими полномочиями и правовыми средствами по реализации единых для всей системы функций.

Для осуществления своих функций прокуратура России использует особые полномочия, специфические формы и методы деятельности, которые по своему характеру не могут применяться другими органами государственной власти. Актами прокурорского реагирования на нарушения закона являются протесты, представления, постановления и предостережения. В таком сочетании они не встречаются в практике деятельности государственных органов иных ветвей власти.

Прокуратура России как самостоятельная ветвь государственной власти является важнейшим и неотъемлемым элементом системы «сдержек и противовесов», уравновешивания других ветвей власти, их согласованного функционирования12. Средством достижения столь важной цели служит прокурорский надзор, который осуществляется за соблюдением Конституции РФ, исполнением законов всеми федеральными министерствами и ведомствами, представительными (законодательными) и исполнительными органами субъектов РФ, органами местного самоуправления, их должностными лицами, а также за соответствием издаваемых ими правовых актов нормам действующих законов (ст.21 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации»).