Бюрократия и бюрократизм

В 30-е гг. возникла школа «человеческих отношений» как реакция на недостатки классического подхода, в ответ на его неспособность осознать человеческие отношения в качестве основного элемента эффективности организации. Представители этого направления (например, американские ученые А. Маслоу, Э. Мэйо, М. Фоллет и др.) сделали акцент на организации как человеческой системе, на социологических и социально-психологических аспектах поведения ее членов. В частности, в своих исследованиях они обратили внимание на анализ психологических факторов, вызывающих удовлетворенность работников своим трудом, поскольку в ряде экспериментов удалось добиться повышения производительности труда за счет улучшения психологического климата и усиления мотивации⁷.

Проведенный анализ основных теоретических подходов к исследованию проблем бюрократии показывает, что представителей разных школ прежде всего разделяет акцентирование внимания либо на формально-структурных, либо на человеческих сторонах административной организации; при всём этом каждая из теорий выявляет в объекте исследования имманентно присущие ему элементы и процессы, которые существуют как противоречивое взаимодополняющее единство, что позволяет этим теориям сосуществовать, дополнять или конкурировать друг с другом, культивируя тем самым поле общего научного поиска, органично включающего достижения различных научных школ.

Английский социолог М. Элброу составил довольно полную классификацию концепций (смысловых значений) бюрократии, которую  несколько позже дополнил американский социолог Ф. Риггс:

1) должностные лица (чиновники,  служебный персонал, бюрократы);

2) аппарат (система взаимосвязанных  должностных лиц, административный  аппарат);

3) организация со штабом служащих (любая организация: большая комплексная,  современная, бюрократизированная);

4) бюрократизированное государство  (политическая система, в управлении  которой доминирующая роль принадлежит  ее должностным лицам);

5) бюрократы у власти (правление,  осуществляемое чиновничеством; чиновничество  как правящий класс);

6) бюрократизм (бюрократическое поведение, организационная неэффективность);

7) бюро-рациональность (рациональная  организация, эффективная администрация);

8) администрация, осуществляемая  чиновниками (выполнение задач  организации ее штатом или  должностными лицами);

9) бюрократия («идеальный»  тип бюрократии М. Вебера и  других авторов, характеризуемый  рядом определенных черт);

10) патобюрократия («идеальный»  тип переменного ряда негативных  свойств, присущих аппарату или  системе должностных лиц);

11) бюрократическое общество (любое общество, где доминирует бюрократия: прединдустриальное бюрократическое общество, бюрократизированное общество)⁸.

 

1.2 Истоки возникновения  бюрократии в России

 

Следует отметить, что  исторические основы русской бюрократии и бюрократий западноевропейских также существенно отличны. «Собирание Русской земли» необходимо требовало централизации в управлении, а централизация неизбежно порождала бюрократию. Наше дворянство вышло из среды бюрократии и было сословием по преимуществу служилым.

В российской традиции понятие «бюрократия» изначально оценивается негативно. Более того, можно сказать, что в русском менталитете «бюрократ» и «бюрократизм» - бранные слова. Русская общественная мысль от А.Н. Радищева до В.С. Соловьева, от А.С. Хомякова до В.В. Розанова весьма критически относилась к «единовластию петербургской бюрократии под предлогом самодержавия». Чиновник в общественном сознании ассоциируется преимущественно с персонажами Гоголя, Салтыкова-Щедрина, Сухово-Кобылина.

По мнению А.Г. Левинсона, понятие «бюрократия» в негативном смысле «выражает отношение к деятельности специализированной социальной группы (государственных) служащих, а именно: упрек этой группе со стороны общества в неисполнении ею своих обязательств перед обществом, в злоупотреблении той властью над другими группами в обществе, которой она располагает». Под этим понятием может подразумеваться и отрыв исполнительных органов некоторой организации от нее самой, когда «орган, подчиненный организации, обществу, превращается в орган, подчиняющий тех, чью волю он призван исполнять; слуга становится господином»⁹.

Е.Г. Морозова справедливо  указывает, что термин «бюрократия» является фактически синонимичным термину  «государственная служба». «Ведь в  той мере, в какой государственная  служба на практике выходит за рамки механического исполнения и применения законов, она и становится «-кратией» - бюрократией, администрократией, административной властью. А именно в этом качестве она и интересует политологию, общество в целом». Вот почему в нашем исследовании термин «государственная бюрократия» употребляется наравне с термином «государственная служба»¹⁰.

Необходимо отметить, что очень часто смешивают  универсальные бюрократические  принципы организации управления, бюрократию как социальный слой, осуществляющий повседневное управление государственной машиной, и бюрократизм - социальную болезнь управленцев.

Возникновение профессиональной государственной службы и бюрократии в России было связано с государственными реформами Петра I, создание которым "регулярного государства" (в современном понимании - "рационально управляемого государства") требовало укрепления аппарата управления и его движущей силы - "регулярной" ("рациональной") бюрократии. Можно говорить о том, что именно с этого времени появилась "профессиональная деятельность по обеспечению полномочий государственных органов" - как это и закреплено в современном российском законодательстве. С конца XVIII в. - начала петровского правления - организационные преобразования центрального и местного государственного аппарата неизменно корреспондировали с бюрократическо-кадровым обеспечением их деятельности - совершенствованием системы государственной службы.

На сегодняшний день система государственного управления в Российской Федерации характеризуется  многочисленными негативными чертами, причины которых отчасти кроются в ее историческом прошлом. Российский бюрократический аппарат не соответствует концепции рациональной бюрократии Вебера¹¹.

Бюрократизация и коррупция  аппарата, широкое участие должностных  лиц в коммерческих предприятиях, совмещение одними и теми же людьми нескольких постов в законодательных и исполнительных органах власти, правовой нигилизм, недостаточная проработанность законодательных актов, указов и постановлений, непродуманные высказывания представителей "верхов", попытки ограничения конституционных прав людей, неспособность противостоять нарастающему валу преступности - все это самым серьезным образом компрометирует чиновничество.

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

2. Место бюрократии  в системе государственной власти

2.1 Особенности  системы государственных органов

 

Государственная служба появилась в системе социальных отношений как необходимое условие  для нормальной жизнедеятельности  общества и как средство обеспечения  других видов социальной деятельности, прежде всего производства, обеспечения производства главным образом в интеллектуальном отношении. Недаром долгое время под службой вообще понималась сфера умственного труда. Однако сегодня такой тезис отвергается в качестве критерия для отграничения службы от других видов социальной деятельности

Формальным признаком  службы (ее организации) всегда выступает  замещение должности. Под должностью понимается учрежденная в установленном  порядке первичная структурная  единица той или иной организации, определяющая содержание и объем полномочий занимающего, ее лица¹²

Анализируя ст. 1 Федерального закона «О системе государственной  службы Российской Федерации» можно  выделить следующие признаки государственной  службы:

-во-первых, это профессиональная  деятельность, т.е. осуществляемая но основе специальных знаний и навыков;

-во-вторых, в процессе  осуществления этой деятельности  происходит реализация компетенции  государственных органов,

-в-третьих, эта деятельность  направлена на обеспечение функционирования  государственных органов;

-в-четвертых, такая  деятельность представляет собой  исполнение должностных обязанностей  конкретными лицами, замещающими  штатные государственные должности.  И, наконец, деятельность эта  должна быть оплачена исключительно  из государственного бюджета.

Статья 3 Закона «О системе  государственной службы Российской Федерации» устанавливает следующие  принципы гражданской службы:

-федерализм, обеспечивающий  единство системы государственной  службы и соблюдение конституционного  разграничения предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов Российской Федерации (далее - государственные органы);

-законность;

-приоритет прав и  свобод человека и гражданина;

-единство правовых  и организационных основ федеральной гражданской службы и гражданской службы субъектов Российской Федерации;

-равный доступ граждан,  владеющих государственным языком  Российской Федерации, к гражданской  службе и равные условия ее  прохождения независимо от пола, расы, национальности, происхождения, имущественного и должностного положения, места жительства, отношения к религии, убеждений, принадлежности к общественным объединениям, а также от других обстоятельств, не связанных с профессиональными и деловыми качествами гражданского служащего;

-взаимосвязь государственной  службы и муниципальной службы;

-открытость государственной  службы и ее доступность общественному  контролю, объективное информирование  общества о деятельности государственных  служащих;

-профессионализм и компетентность государственных служащих;

-защита государственных  служащих от неправомерного вмешательства  в их профессиональную служебную  деятельность как государственных  органов и должностных лиц,  так и физических и юридических  лиц¹³

 Данные принципы - это основополагающие начала, которыми следует руководствоваться при более конкретном правовом регулировании государственной службы. Все эти принципы носят конституционно-правовой характер, что обеспечивает их стабильность и неукоснительное соблюдение при регулировании государственной службы.

Таким образом, можно сделать следующие  выводы:

Построение демократического правового  федеративного государства требует  создания адекватной системы органов  государственной власти и соответствующей  ей целостной системы государственной службы, обеспечивающих реализацию функций государства, повышение эффективности экономики и развитие гражданского общества.

В Российской Федерации сложились  конституционные основы государственной  службы как важнейшего механизма  государственного управления, принципиально отличающегося от действовавшей ранее административной системы управления.

Вместе с тем современное  состояние государственной службы Российской Федерации (далее именуется - государственная служба) характеризуется  наличием ряда проблем:

-отсутствие целостной системы  государственной службы. Государственная  служба и на федеральном уровне, и на уровне субъекта Российской  Федерации осуществляется как  служба в отдельном органе  государственной власти;

-наличие противоречий в законодательстве о государственной службе;

-недостаточная эффективность деятельности  органов государственной власти  и их аппаратов;

-слабое использование современных  технологий государственного управления;

-низкая эффективность механизма  профилактики коррупции и борьбы с ней;

-несоответствие социального и  правового положения государственного  служащего степени возлагаемой  на него ответственности и  уровню законодательных ограничений,  существующих на государственной  службе;

-отсутствие надлежащей регламентации  деятельности органов государственной власти, их аппаратов и государственных служащих, что способствует бюрократизации отношений между органами государственной власти, структурными подразделениями аппарата органа государственной власти, а также между органами государственной власти, гражданами Российской Федерации и структурами гражданского общества;

-неразработанность механизмов  взаимосвязи государственной службы  с муниципальной службой.