Япония. Государственный строй. Конституция. Роль императора

Депутаты имеют право законодательной  инициативы, но их законопроект должны поддержать 20 депутатов в нижней палате и 10 - в верхней.

Палата может налагать на депутатов  взыскания. Основаниями для них  служат: нарушение депутатского долга; нарушение дисциплины в палате; подрыв достоинства палаты;

употребление невежливых выражений; затрагивание личной жизни других людей. Существует четыре вида взысканий: предупреждение, оглашаемое в зале заседаний; возложение обязанности принести извинения  в зале заседаний; приостановка посещений  палаты на определенный срок; исключение из палаты.

Порядок работы парламента определяется конституцией, а также <Правилами  палаты представителей> и <Правилами  палаты советников>, принятыми в 1947 г. Обычная сессия парламента созывается ежегодно в середине декабря. На ней  решаются организационные вопросы: избираются председатели палат и  их заместители, распределяются места  в залах заседаний, определяются сроки проведения сессии членами  обеих палат (в среднем 150 дней), формируются  постоянные комиссии. После этого  депутаты расходятся на неофициальные  новогодние каникулы, а в 20-х числах января обычная сессия открывается  официально. В церемонии открытия принимает участие весь депутатский  корпус, она проходит в присутствии  императора.

В японском парламенте практикуется несколько видов голосования: а) собственным голосом; б) вставанием; в) голосование бюллетенями, при  котором депутаты, голосующие <за> опускают в урну белые бюллетени, а голосующие <против> - синие; г) тайное голосование. Последнее обязательно проводится (строго по фракциям) по проекту бюджета, по международным договорам, по наиболее важным законопроектам. На период процедуры голосования зал заседаний закрывается на ключ, никто не может войти и выйти незамеченным.

Все заседания парламента (за исключением тех случаев, когда квалифицированным большинством голосов принимается решение о проведении закрытого заседания) являются открытыми. На них разрешается присутствовать журналистам и публике, для которых в залах заседаний предусмотрены специальные ложи. Кроме того, заседания палат транслируются по телевидению в прямом эфире, протоколы заседаний публикуются.

Численность постоянных комиссий зависит от важности вопросов, лежащих  в сфере их компетенции, а также  от того, какой палате принадлежит  данная комиссия. Самой многочисленной в палате представителей является бюджетная  комиссия (50 человек), остальные насчитывают  по 30-40 человек. В палате советников бюджетная комиссия состоит из 45 человек, а большинство других - из 10-25 депутатов.

В каждой палате могут создаваться  специальные комиссии для изучения вопросов, наиболее важных для палаты или не входящих в компетенцию  ни одной из постоянных комиссий. Они  работают в течение срока одной  парламентской сессии, и по поводу формирования каждой из них в начале работы сессии палата должна принять  специальную резолюцию.

Каждый депутат может  быть членом нескольких комиссий. Члены  постоянных комиссий исполняют свои обязанности до истечения срока  их депутатских полномочий, а члены  специальных комиссий - до тех пор, пока вопрос, переданный на рассмотрение, не будет решен палатой. Заседания  парламентских комиссий являются закрытыми. Присутствие посторонних допускается  исключительно с ведома и разрешения председателя комиссии, причем по решению большинства членов комиссии заседание может быть объявлено полностью закрытым.

Возглавляет его генеральный  секретарь, избираемый не из числа депутатов. Законодательное бюро разрабатывает  законопроекты, проекты поправок, изменений, различные справки и другие документы, необходимые палате в ходе рассмотрения того или иного вопроса.

Вне парламента депутаты не несут ответственности в связи  со своими речами, высказываниями и  голосованием в палате. В течение  всего срока своих полномочий депутат пользуется парламентским  иммунитетом. Члены обеих палат, за исключением некоторых случаев, не могут быть арестованы в период сессии; арестованные до открытия сессии по требованию соответствующей палаты должны освобождаться из заключения на период сессии. Депутат не может  быть лишен своих парламентских  полномочий иначе как по решению  соответствующей палаты.

Правительство

Высшим органом исполнительной власти является правительство, которое  в Японии называется кабинетом министров. Его деятельность осуществляется на основе конституции, Закона о кабинете министров (1947 г.) и Закона об организации  государственного управления (1948 г.).

В состав кабинета, который  возглавляет премьер-министр, входят заместители премьера, министры (руководители отдельных министерств) и государственные  министры (министры без портфелей), генеральный секретарь кабинета и начальник законодательного бюро.

Конституцией определен  принцип гражданского кабинета, согласно которому члены кабинета должны быть гражданскими лицами. Должности военного и военно-морского министров, а также  министра внутренних дел отсутствуют.

Кабинет образуется следующим  образом. Сначала палаты на раздельных заседаниях избирают большинством голосов  кандидата в премьер-министры. Избранный  парламентом кандидат назначается  императором на должность премьер-министра, который, в свою очередь, назначает  других министров кабинета. Большинство  министров должны быть депутатами парламента. В период нахождения на должности  министр не может быть привлечен  к судебной ответственности без  согласия премьер-министра.

Если должность премьер-министра становится вакантной, то кабинет, согласно конституции, должен в полном составе  уйти в отставку. В случаях, когда  премьер-министр временно не может  осуществлять свои функции или на время оставил свой пост, его обязанности  берет на себя один из министров  кабинета при условии, что он заранее  был уполномочен на это главой кабинета. Премьер-министр возлагает  на себя обязанности любого из министров  либо поручает их другому министру, если кто-либо из них оставил свой пост или не может выполнять свои функции.

Согласно конституции, кабинет  министров наряду с общими функциями  управления выполняет следующие  обязанности: проведение в жизнь  законов, ведение государственных  дел; руководство внешней политикой; заключение договоров (при этом требуется  предварительное или, в зависимости  от обстоятельств, последующее одобрение  парламента); организация гражданской  службы и руководство ею; составление  проекта бюджета и внесение его  на рассмотрение парламента; издание правительственных указов в целях проведения в жизнь конституции и законов; принятие решений о всеобщих или частичных амнистиях, смягчении и отсрочке наказаний, восстановлении в правах.

Кабинет министров обладает также рядом других важных полномочий: дает императору советы в отношении  всех его действий, касающихся государственных  дел, и несет ответственность  за эти действия; назначает судей  Верховного суда (кроме Главного судьи), а также всех судей судов низших инстанций; принимает решение о  созыве чрезвычайных сессий парламента, несет ответственность за расходование резервного фонда для покрытия бюджетного дефицита с последующим одобрением этих расходов парламентом. Кабинет  министров обязан ежегодно представлять парламенту заключительные отчеты о  государственных расходах и доходах; докладывать парламенту и народу о состоянии государственных  финансов. Кроме того, он наделен  правом законодательной инициативы - именно кабинет министров разрабатывает  и представляет на рассмотрение парламента большинство законопроектов.

Конституция и Закон о  кабинете министров провозглашают  принцип <коллективной ответственности  кабинета перед парламентом>. В  случае принятия палатой представителей резолюции о недоверии кабинету или отклонения резолюции о доверии  ему кабинет либо должен уйти в отставку, либо в течение 10 дней император по рекомендации премьер-министра должен распустить палату представителей. На практике чаще происходило второе.

Премьер-министру предоставлены  широкие права, что делает его  пост самым высоким в государственном  аппарате страны. Выступая в парламенте от имени кабинета, он вносит на его  рассмотрение проекты бюджета, законопроекты  и иные документы, требующие утверждения  законодательным органом страны. Ему принадлежит право докладывать  парламенту о государственных делах  и внешних сношениях. Основываясь  на решениях кабинета, он руководит  всеми звеньями исполнительной государственной  власти и контролирует их работу. Премьер-министр  председательствует на заседаниях кабинета, и ему по закону принадлежит последнее  слово при решении вопросов, связанных  с определением компетенции любого министра. Закон уполномочивает его  приостанавливать на время (до рассмотрения кабинетом) деятельность и распоряжения всех прочих государственных исполнительных учреждений.

Функции остальных министров, в соответствии с Законом об организации  государственного управления, сводятся в основном к руководству министерствами и управлениями, надзору за работой  их персонала, разработке законопроектов и проектов правительственных указаний.

У всех министров кабинета, стоящих во главе министерств, имеется  по одному (или по два) парламентских  вице-министра. Парламентские вице-министры назначаются и смещаются кабинетом по представлению министров. Они теряют свои посты автоматически после ухода в отставку кабинета или соответствующих министров. Парламентские вице-министры помогают министрам в их парламентской деятельности, в разработке планов, в решении административных дел, а также исполняют обязанности министров в их отсутствие. У каждого из министров имеется также по одному управляющему вице-министру, в обязанности которого входит обеспечение работы всех звеньев аппарата министерства.

При кабинете министров имеется  секретариат, который регулирует дела, связанные с заседаниями кабинета, подготавливает и согласовывает  вопросы, выносимые на них. Повестка дня заседаний кабинета готовится  генеральным секретарем, возглавляющим  секретариат. Законодательное бюро предварительно редактирует и обеспечивает юридическую грамотность законопроектов, договоров и указов, утверждаемых кабинетом, консультирует кабинет  и министров по рассматриваемым  ими законодательным документам. Совет по делам персонала решает вопросы, связанные с организацией труда всех служащих государственного административного аппарата, и дает по этим вопросам свои рекомендации правительству  и парламенту. Он занимается также  сбором статистических сведений, относящихся  к деятельности государственных  должностных лиц. Три члена совета (один из них выполняет функции  председателя) назначаются кабинетом  министров с согласия обеих палат  парламента на четырехлетний срок.

Совещательным органом при  премьер-министре является совет национальной обороны.

Время от времени при кабинете министров создаются также комиссии и советы, призванные решать различные  специальные вопросы.

Под руководством кабинета министров  находится ряд центральных административных учреждений: канцелярия премьер-министра, министерства, комитеты и управления. В функции канцелярии премьер-министра, которая равнозначна министерству, входит решение государственных  административных вопросов общего порядка, имеющих отношение ко всем министерствам или к значительной их части, а также вопросов специального характера, не входящих в компетенцию какого-либо из министерств. Возглавляется канцелярия министром кабинета. Состоит она из собственно канцелярии и находящихся при ней комитетов и управлений. Комитеты и управления обладают важными и широкими государственными полномочиями. Некоторые из этих учреждений, например, государственный комитет по обеспечению общественной безопасности с подчиненным ему управлением полиции, управление обороны, управление экономического планирования, выполняют фактически функции министерств. Не случайно поэтому по сложившейся в Японии практике во главе этих комитетов и управлений ставятся обычно министры кабинета.

Все министерства Японии построены в общем по одному принципу. Каждое из них подразделяется на департаменты, а последние - на отделы и секции. Некоторые из министерств имеют еще самостоятельные управления. Почти при каждом из министерств имеется ряд консультативных комитетов, комиссий и советов, а также всевозможные учреждения, исследовательские институты, учебные заведения и т.п.

Особое место в системе  японской администрации занимает финансовый ревизионный совет, который не подчинен ни кабинету министров, ни какому-либо министерству. Совет занимается финансовым инспектированием всех административных учреждений страны. Этот орган возглавляется  советом ревизоров.

Все перечисленные выше учреждения образуют в совокупности центральный  административный аппарат Японии, именуемый  в японской юридической литературе <вспомогательным>. Слово <вспомогательный> подчеркивает верховенство кабинета министров  над этим аппаратом, призванным быть лишь органом, осуществляющим решения  кабинета.

Местные органы власти и самоуправления

В стране существует двухзвенная иерархическая  система территориально-административных образований: верхнее звено образуют префектуры, нижнее - муниципалитеты, к  которым относятся города, поселки, сельские общины. В стране 47 префектур, три города (Токио, Осака, Киото) выделены в особые городские префектуры, а  остров Хоккайдо образует провинцию, разделенную  на округа. Муниципалитетов более 3200.

Положения об организации власти на местах по принципу самоуправления были сформулированы в специальной главе  конституции и в Законе о местном  самоуправлении от 16 апреля 1947 г., который  конкретизировал применение конституционных  положений. В течение последующего десятилетия был разработан и  принят целый ряд специальных  законов, обеспечивших и закрепивших  дальнейшее развертывание системы  местного самоуправления. В результате она приняла форму, сохраняющуюся  до настоящего времени, хотя и позже  законы корректировались, отражая изменения  в стране.

Основными звеньями местной законодательной  власти являются префектурные, городские, поселковые и деревенские собрания. Их количественный состав зависит от численности населения соответствующих  административных единиц. Собрания возглавляются  председателями.

Руководство исполнительной властью  в органах местного самоуправления осуществляют: в префектурах - губернаторы, в городах - мэры, в поселках и  деревнях - старосты.

Губернаторы и мэры рассматриваются  в качестве органов самоуправления, но в то же время - ив качестве органов  государства, поскольку ряд функций  делегирован им центральными органами.