Концепции управления государственной собственностью и приватизации в РФ

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

2.2. Эффективность управления государственной собственностью и приватизации

 

В последние годы все более заметен интерес ученых и практиков к проблеме эффективности использования государственных средств в форме как "потока", когда перераспределяемые первичные доходы направляются на создание финансовых фондов воспроизводственного назначения, так и "запаса", когда используется прошлый труд людей, воплощенный в различных ценностях, в том числе и в недвижимости.

Повышение актуальности данной проблемы обусловлено неэффективно проведенной "денежной" приватизацией, дефицитом ресурсов, необходимых для полномасштабного восстановления инфраструктуры в материальном производстве и непроизводственной сфере, несмотря на активизацию процесса накопления по мере роста ВВП. Соответственно увеличиваются абсолютные размеры перераспределяемого с помощью бюджетов всех уровней объема ВВП, усиливается концентрация отдельно взятых финансовых потоков (мобилизуемые в доходы бюджетов всех уровней налоговые и неналоговые поступления или выделяемые из бюджетов всех уровней средства для финансирования реализации функций, закрепленных за государством) [26, c. 61].

Критическое состояние парка технологического оборудования и основных производственных фондов в целом во всех отраслях экономики и отсутствие возможности их сравнительно быстрой модернизации требуют максимально рационального использования как "запаса", так и "потока". С этой точки зрения представляются неоправданными меры последних лет по ликвидации имущественных технологических комплексов с последующим их разрушением и превращением занимаемой ими территории в место торгов недвижимостью.

Настоятельная необходимость повышения эффективности использования государственных ресурсов в виде "потока" и "запаса" продиктована также ошибками и просчетами последних лет в финансовой политике, вследствие чего возросла дотационность целых отраслей и бюджетов всех государственных внебюджетных фондов - пенсионного фонда, фонда обязательного социального страхования, федерального и территориальных фондов обязательного медицинского страхования.

Средства для инвестирования изыскиваются теперь путем "свертывания" бюджетной сферы. Для снижения явного дефицита ее финансирования при растущем профиците федерального бюджета государство пошло на реализацию схемы превращения государственных учреждений в автономные, снимаемые, если потребуется, с обязательного бюджетного финансирования (Федеральный закон "Об автономных учреждениях" N 174-ФЗ от 3 ноября 2006 г.). С согласия собственника не исключается приватизация таких учреждений. В этом и заключается "стратегический" смысл принятия данного закона. Этот шаг государства уже достаточно осмыслен и воспринимается весьма критически, поскольку не только упускается время в эффективном производительном привлечении конъюнктурно высоких доходов от экспорта энергоносителей (на нужды финансирования социально-экономического развития), но и не используются реальные возможности получения дополнительных доходов и высвобождения финансовых ресурсов в результате улучшения управления государственным имуществом. Если бы это стало реальностью, можно было бы меньше доходов перераспределять на развитие бюджетной системы и больше средств оставлять предприятиям; увеличить составляющую бюджетов субъектов Федерации в консолидированном бюджете страны, которая остается намного меньше федеральной части и постепенно уменьшается. При этом расходы бюджетов муниципальных образований покрываются собственными источниками лишь на 40-60%.

Приносящим доход активом являются земли. Однако и здесь нет государственной стратегии, определяющей перспективу оборота земель сельскохозяйственного назначения. Весьма интенсивно они перестают быть таковыми. Использование этой части государственного имущества пока не было предметом проверки Счетной палаты РФ. Отчасти это связано с несовершенством закона, регулирующего ее деятельность. В нем нет норм о стратегическом аудите использования всех государственных ресурсов.

Весьма значительным событием последних лет было проведение Счетной палатой РФ анализа процесса приватизации государственного имущества и публикация соответствующих материалов. Они имеют явно выраженную оценку исторических реалий социально-экономической трансформации советской плановой экономики, базирующейся на общенародной собственности, в экономику рыночную с доминантой дерегулирования. Однако такой материал, к сожалению, мог появиться лишь после завершения приватизации, ибо ее самый интенсивный период пришелся на время, когда Счетной палаты не существовало. Такой орган финансового контроля тогда был не нужен по мотивам нецелесообразности вмешательства в приватизационный процесс, поскольку он мог и затормозить этот процесс. Решалась задача завершения приватизации как можно скорее. Закон о Счетной палате был принят в 1995 г., когда основные приватизационные операции были проведены.

Сегодня возрастает значение использования того "запаса", каким остается государственное имущество, находящееся на территории Российской Федерации и за рубежом. Но еще сильна инерция "приватизационного" мышления государственных чиновников высокого уровня, которая проявляется в отсутствии научной концепции управления федеральным имуществом в целом.

В соответствии с Конституцией РФ управление федеральной собственностью осуществляет правительство. В рамках его конституционных полномочий, начиная с 1995 г., создавались организационно-правовые предпосылки улучшения управления федеральной собственностью, находящейся за рубежом. В центре внимания были вопросы контроля расходов на его содержание, обеспечения определенной доходности его использования в коммерческих целях [19, c. 77].

Постановление Правительства от 5 января 1995 г. N 14 "Об управлении федеральной собственностью, находящейся за рубежом", определило порядок осуществления всех видов сделок с собственностью России за границей (продажи, мены, залога, дарения, изъятия, приобретения, приватизации, сдачи в аренду и т. д.). Согласно этому акту все сделки с недвижимым имуществом, а также с ценными бумагами, долями участия, паями и акциями в зарубежных компаниях полагалось осуществлять с учетом рыночных цен, складывающихся по местонахождению имущества на момент их совершения [4].

В 1990-е гг. были решены и другие вопросы совершенствования управления государственным имуществом, находящимся за рубежом, определены функции и полномочия Управления делами Президента РФ и МИД России, в оперативном управлении которых находилось тогда недвижимое федеральное имущество за рубежом.

Был установлен порядок, в соответствии с которым средства, вырученные в результате совершения сделок с имуществом, являющимся федеральной собственностью и находящимся за рубежом, должны поступать в федеральный бюджет. Это распространялось и на доходы по ценным бумагам, долям участия, паям, а также дивидендам, выплачиваемым на акции зарубежными юридическими лицами с российской долей участия, за исключением средств, вырученных от сделок с имуществом, закрепленным за государственными предприятиями на праве хозяйственного ведения. Неоднородность подобных потоков предполагает их систематизацию и учет. Именно поэтому было принято постановление Правительства РФ от 3 июля 1998 г. N 696 "Об организации учета федерального имущества и ведения реестра федерального имущества", предусматривающее порядок учета федерального имущества и ведения соответствующего реестра.

Вопросы управления находящимся за рубежом имуществом нашли также отражение в концепции управления государственным имуществом и приватизацией в Российской Федерации, одобренной постановлением Правительства РФ от 9 сентября 1999 г. N 10 [5]. В ней были определены цели и задачи государственной политики в области управления государственной собственностью, находящейся за рубежом. Позднее постановлением Правительства РФ от 14 января 2002 г. N 10 утверждался порядок отчуждения федерального недвижимого имущества, находящегося за границей. Учитывалось, что преобладающая часть недвижимого имущества тогда находилась в оперативном управлении Министерства иностранных дел России. Другая (меньшая) часть его была передана Управлению делами Президента РФ для создания условий деятельности федеральных государственных органов за рубежом и в целях коммерческого использования.

Реальная возможность решения проблем, имеющих историю, связана с необходимостью правового урегулирования управления зарубежным имуществом России. Прежде всего, это касается органов управления государственным имуществом. До 2004 г. координирующим уполномоченным федеральным органом исполнительной власти в части управления федеральной собственностью, находящейся за рубежом, являлось Минимущество России и созданная распоряжением Правительства РФ Межведомственная комиссия, которая была упразднена постановлением Правительства РФ от 16 апреля 2004 г. N 215.

Однако задачи и функции по межведомственной координации не были поручены ни одному из федеральных органов исполнительной власти, включая Минэкономразвития России, куда структурно входит пришедшее на смену Минимуществу Росимущество. Отсутствие Межведомственной комиссии привело к выхолащиванию самого содержания функций управления имуществом, обусловило запущенность работы по комплексной оценке и самого имущества, и эффективности его использования за рубежом.

Постановлением Правительства РФ от 3 июля 1998 г. N 696 "Об организации учета федерального имущества и ведения реестра федерального имущества" предусматривалось обязательное ведение реестра, содержащего перечни объектов учета и данные о них, которые, в свою очередь, отражаются в Государственном регистре баз и банков данных. Объектами учета в реестре определены: земельные участки, находящиеся в федеральной собственности; участки леса, недр, водные объекты и другие природные объекты (ресурсы), находящиеся в федеральной собственности; федеральное имущество, закрепленное на праве хозяйственного ведения за государственным унитарным предприятием или на праве оперативного управления за федеральным казенным предприятием, либо находящееся в федеральной собственности предприятие в целом как имущественный комплекс; находящиеся в федеральной собственности акции (доли, вклады) хозяйственных обществ и товариществ, а также имеющееся у них федеральное имущество, не вошедшее в уставный (складочный) капитал; иное находящееся в федеральной собственности недвижимое и движимое имущество, в том числе переданное в пользование, аренду, залог и по иным основаниям. Иначе говоря, отражению в реестре подлежит все имущество.

В соответствии с постановлением Правительства РФ от 27 ноября 2004 г. N 691 "О Федеральном агентстве по управлению федеральным имуществом" его полный учет, в том числе ведение реестра, должны осуществляться Росимуществом [6]. Однако его функции в этом деле реализуются с весьма существенными отклонениями от установленных требований. Так и не был организован пообъектный учет имущества, расположенного за рубежом. Объектами учета стали имущественные комплексы юридических лиц Российской Федерации, что открывает путь к неполноте учета со всеми вытекающими из этого возможными последствиями.

Не решен вопрос о ведомственной принадлежности объектов недвижимости за рубежом, в которых размещаются российские центры науки и культуры Росзарубежцентра. В результате более 150 объектов в 43 странах мира не внесены в государственную информационную базу, реестровые номера не присвоены, свидетельства не оформлены. А речь идет о довольно дорогих объектах.

Аналогично несвоевременно обновляется база данных при изменении формы собственности или других вещных прав на объект учета. Это относится к информации о долях участия Российской Федерации в уставных капиталах иностранных компаний.

Оказались неучтенными: часть акций Московского народного банка (Великобритания) и Коммерческого банка для Северной Европы - Евробанк (Париж), находящихся в хозяйственном ведении 9 федеральных государственных унитарных предприятий - внешнеэкономических объединений. В информационной базе данных Росимущества не учтены доли участия в уставных капиталах иностранных компаний ОАО "Ингосстрах", в том числе: Блэк Сиэнд балтик Дженерал (Великобритания) - владеет 4, 51% - 59, 6 тыс. долл.[27].

Оценка федерального имущества, находящегося за рубежом, как правило, не отражает его состояние и ценность и существенно занижена. Так называемая "справедливая оценка" по рыночным ценам не стала реальностью.

Информационная база не содержит данных о фактически совершенных сделках с федеральной собственностью, находящейся за рубежом. Не организован ее мониторинг, с учетом данных которого можно было бы получить информацию о сдаче в аренду объектов федеральной собственности. Нет и мониторинга сводных данных в разрезе по министерствам, ведомствам и странам. Соответственно не проводятся ни оценка доходности сделок, ни анализ эффективности использования объектов, ни учет продления сроков договоров аренды федерального недвижимого имущества за рубежом.

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

3. Методы повышения эффективности  управления государственным имуществом

Эффективность традиционно оценивают как соотношение доходов и расходов, или полученных результатов и произведенных затрат. Результаты могут быть выражены в финансовых и социальных показателях [29, c. 30]. 

Эффективность управления недвижимостью также оценивают с точки зрения достижения целей управления и с точки зрения соотношения затрат и результатов. Объектом анализа выступает отдельный объект недвижимости, определенная их совокупность и государственный сектор в целом.

Показателями экономической эффективности использования недвижимости могут служить уровни объема производства, рентабельности, рыночной капитализации (стоимости) объекта. Социальную эффективность на макроуровне характеризует устойчивость и доступность социально-значимых услуг, предоставляемых предприятиями с государственным участием, уровень развития социальной сферы, качество жизни населения, а на микроуровне – решение проблемы трудоустройства, средний уровень оплаты труда работников предприятия, предоставление социальных льгот и другие. О реализации интересов государства-акционера свидетельствует данные о поступлении доходов от владения пакетами акций. О реализации фискального интереса государства свидетельствует информация о своевременности и полноте перечислений налогов и иных обязательных платежей. Показатель эффективности управления – соотношение чистых доходов от эксплуатации объекта и расходов на его управление, экономия бюджетных ресурсов. Оптимизация управления может быть одновременно направлена как на максимизацию эффекта, так и на минимизацию расходов.

Для государства в целом важно учитывать интегральный эффект, то есть совокупные результаты использования, сдачи в аренду, продажи и совокупные затраты собственника на содержание и сохранение недвижимости, на проекты развития, на осуществление самого управления.