Концепции управления государственной собственностью и приватизации в РФ

Понятие собственности в контексте права при объективном рассмотрении звучит следующим образом – это совокупность правовых и законных норм и прав, которые регулируют отношение принадлежности каких либо имущественных благ, возможности владения ими, а так же пользования и распоряжения данным имуществом (благами). Кроме этого данное понятие предусматривает и правовые средства защиты собственника.

Существует большое многообразие форм собственности. Но для широкого круга людей различаю две основные формы: частная и государственная форма собственности. В большинстве своем другие формы собственности являются смешанным вариантом между этими двумя основными формами и отличаются друг от друга степенью ответственности и порядком отношений в каждой отдельной форме [11, c. 31].

Государственная собственность состоит из всего имущества, которое на праве собственности принадлежит Российской Федерации и ее отдельным субъектам.

Государственная собственность обладает рядом особенностей. Субъектом права такой собственности выступает само государство, а управление имуществом сосредоточено в ведении органов госуправления и специально уполномоченных юридических, а также физических лиц.

Государственное образование полномочия собственника может осуществлять посредством издания правовых актов. Так, РФ имеет право собственности на любое имущество, включая изъятое из оборота, а субъекты РФ – на любое имущество, кроме такого, которое относится к исключительной собственности Российской Федерации. 

Государственная собственность может приобретаться только способами, характерными исключительно для государства (реквизиция, национализация, принудительное изъятие имущества на возмездной основе, конфискация, налоги и пр.). Госсобственности присуще такое основание прекращения существования этого права как приватизация (отчуждение имущества из муниципальной и государственной собственности в частную собственность юрлиц и граждан в соответствии с положениями законодательства). 

Государственная собственность состоит из двух частей. Первой является  распределенное государственное имущество, под которым нужно понимать собственность государства, закрепленную за унитарными госпредприятиями и учреждениями на правах оперативного управления либо хозяйственного ведения. В этом случае правомочия собственника имущества по распоряжению, пользованию и владению являются частично ограниченными. Ко второй относится нераспределенное государственное имущество, называемое казной [20, c. 91].

Особое положение госсобственности обусловлено самой ее природой, определяющей существование государства. Необходимые для государственных расходов средства приобретаются различными способами. Два основных сводятся к следующему: выделение госимущества из народного достояния, требование от граждан выделения части их имущества государству.

Имущество государства состоит из разных видов доходной собственности: поземельной, промышленной и т.д.

Законодательство называет объектами федеральной государственной собственности объекты, которые являются достоянием государства; объекты оборонной производственной сферы; объекты, которые необходимы для обеспечения деятельности федеральных органов власти и решения общегосударственных задач; объекты, от которых зависит обеспечение жизнедеятельности народного хозяйства;  другие объекты стратегической важности (фармацевтические, медико-биологические, спиртопроизводящие предприятия).

По закону ряд объектов, относящиеся к федеральной собственности, может передаваться в собственность отдельных субъектов Российской Федерации. К ним относятся крупные предприятия народного хозяйства, учреждения здравоохранения, учреждения народного образования, предприятия энергетического и атомного машиностроения, научно-исследовательские организации, предприятия радиовещания и телевидения и др. [16, c. 9]

Защита государственной собственности в политике страны является одним из важнейших факторов обеспечения ее экономической самостоятельности и независимости. Система управления государственной собственностью нацелена на создание мощных экономических стимулов для рациональной организации использования и дальнейшего воспроизводства госсобственности. На сегодняшний день в России имеется проблема отсутствия ответственности за эффективность организации и контроля за использованием, преобразованием и воспроизводством госсобственности.

2. Анализ управления государственной собственностью и приватизации в РФ

2.1. Особенности управления государственным  имуществом и приватизации в  РФ согласно Концепции

Несмотря на некоторое сокращение государственной собственности в период рыночных преобразований, она по-прежнему является решающим фактором развития нации.

Государство в Российской Федерации является крупнейшим собственником имущественно-земельного комплекса страны. При этом оно выступает номинальным, или титульным собственником. Реальным, или первичным собственником, является население страны. Государство от его имени и в его интересах осуществляет права собственности. Это включает реализацию правомочий владения, пользования и распоряжения. Объектом собственности является недвижимость разного функционального назначения: земельный, водный и лесной фонды, недра, жилые строения, производственные и непроизводственные здания и сооружения и некоторые другие объекты [17, c. 72].

Государственное имущество может быть использовано государственными организациями и предприятиями (на праве оперативного управления или хозяйственного ведения), а также передаваться в пользование частным лицам, если они способны более эффективно его применять в соответствии с назначением и развивать функциональные характеристики. Во втором случае в государственный бюджет поступает часть дохода, получаемого негосударственными хозяйствующими субъектами.  

Переход на рыночную модель развития потребовал жестких подходов к эффективности функционирования государственной собственности и повышению доходности от её участия в различных сделках (аренда, передача в доверительное управление, приватизация, банкротство и прочее). В связи с этим в 1999 г. была разработана Концепция управления государственным имуществом и приватизации в Российской Федерации (Постановление Правительства РФ от 9 сентября 1999 г. N 1024 "О Концепции управления государственным имуществом и приватизации в Российской Федерации") [5].

Согласно Концепции, четко определены цели, задачи и механизм реализации управленческих функций в отношении разных форм функционирования государственной собственности.

От имени государства функции управления выполняют Правительство, различные министерства (Минимущества РФ, отраслевые, Министерство антимонопольной политики) и ведомства (Российский фонд федерального имущества, Росземкадастр, Федеральная комиссия по ценным бумагам, Федеральная служба по финансовому оздоровлению и банкротству и др.). Cпециализированные учреждения управляют различными типами недвижимого имущества: жилищным фондом, производственными и непроизводственными объектами, недрами, земельными и лесными ресурсами. На местах интересы государства реализуют государственные представители, доверительные управляющие. 

Функционирование большей части недвижимости, принадлежащей государству, происходит в рамках государственных казенных учреждений, унитарных предприятий и акционерных обществ, часть акций которых принадлежит государству.

Целями управления государственной недвижимостью, на базе которой работают казенные учреждения, является наиболее эффективное ее использование, прежде всего, для реализации стратегических интересов государства, содействия социально-экономическому развитию страны и в гораздо меньшей степени для извлечения прибыли. Первая цель требует определения оптимального количества объектов недвижимости разного функционального назначения и поддержания их в работоспособном состоянии. Главным здесь является предоставление в достаточном объеме социально значимых услуг (обороны и правопорядка, воздушного и железнодорожного транспорта, образования, здравоохранения и иных). Управление государственной собственностью сводится к определению основных направлений деятельности государственных учреждений и контролю за их выполнением. Задачи улучшения финансовых показателей их деятельности в качестве главных не ставятся [10, c. 127].

Гораздо сложнее управление недвижимостью, функционирующей в рамках государственных унитарных предприятий и акционерных обществ. Здесь уже ставятся задачи не только обеспечения нормального функционирования объектов, но и повышения отдачи от их использования, а также производство отдельных видов продукции, находящихся в сфере национальных интересов РФ, дотируемых или ограниченных в гражданском обороте.

Государственные унитарные предприятия (ГУП) занимают важное место среди предприятий, использующих государственную собственность. Их деятельность с момента образования и в процессе функционирования находится в поле внимания государства. Правительство России и исполнительные органы субъектов Федерации выполняют учредительскую функцию, определяют предмет и цели деятельности ГУП. Министерство имущественных отношений наделяет унитарные предприятия имуществом и согласовывает вопросы распоряжения им. Отраслевые федеральные органы назначают руководителей, заключают контракты и оценивают степень их выполнения.

Отраслевые министерства и ведомства в целях реализации общенациональных интересов призваны оказывать действенное влияние на хозяйственную деятельность: поддерживать или ставить в жесткие рамки. Но их возможности связаны только с утверждением ежегодных показателей экономической эффективности деятельности и осуществлением контроля за их выполнением. Других рычагов воздействия они практически не имеют.

При этом сложившаяся структура управления государственной собственностью не ориентирует ГУП на её эффективное использование. Отсутствует эта мотивация как в управляющих структурах министерств, так и на самих предприятиях. В соответствии с уставом предприятия и заключенным контрактом с руководителем, последний принимает на себя определенные функции и обязательства. От имени предприятия он полностью владеет, пользуется и распоряжается имуществом, денежными средствами, произведенной продукцией. Берет на себя обязательства по сохранности имущества, эффективному его использованию и по целевому назначению, обеспечению прибыльной работы предприятия, выполнению установленных для него годовых экономических показателей и прочее.

Основной формой экономической реализации государственной собственности, применяемой к унитарным предприятиям, является перечисление последними части прибыли в бюджет. В то же время, если нет прибыли, то государство не реализует свое право на получение дохода от использования его собственности. Учитывая это, предприятия часто завышают себестоимость производства.

Широкие полномочия руководителей унитарных предприятий при отсутствии экономической ответственности приводят к экономическим злоупотреблениям. До недавнего времени наблюдалась практика перевода имущества и части финансовых средств унитарных предприятий в фирмы-спутники, создаваемые с целью изменения направления финансовых потоков. В результате прибыль, которую могли бы получать унитарные предприятия, оседала именно в этих фирмах. В 2002 г. вышел закон «О государственных и муниципальных предприятиях», который запретил унитарным предприятиям создавать дочерние фирмы путем передачи им части своего имущества.

Процесс управления и контроля со стороны государства деятельности унитарных предприятий осложняется отсутствием полной информации о стоимости ГУП как имущественных комплексов с учетом стоимости земельных участков, на которых они расположены.

Наряду с полностью государственными предприятиями существуют хозяйственные объединения с определенной долей государственной собственности – от контрольного до неконтрольного пакета акций. В зависимости от доли государства в уставном капитале хозяйственных обществ, роль государства в их деятельности разная. Обладание контрольным пакетом акций позволяет государству, как стратегическому собственнику, осуществлять функции управления, при небольшой доле собственности государство, как один из многих собственников, может осуществлять функции контроля за деятельностью предприятия. В то же время во всех случаях оно заинтересовано в повышении эффективности государственных инвестиций, в обеспечении определенной доходности  от использования государственной собственности в форме отчислений от прибыли или дивидендов на акции [22, c. 20].

В качестве объекта управления здесь выступает обособленная доля в общей собственности акционерного общества, выраженная в наборе имущественных прав. Акционерные общества представляют более эффективную форму функционирования государственного капитала, так как она заставляет его работать вместе с частным капиталом. А это означает ориентацию на эффективное использование экономических ресурсов, в том числе объектов недвижимости, и достижение максимальной прибыли.

Задачи государства в этих хозяйственных обществах разноплановые. Прежде всего, обеспечение потока доходов от использования государственной собственности. Государство, как акционер, проводит работу по получению дивидендов в высокодоходных отраслях экономики, производящих ликвидную продукцию и имеющих стабильное финансовое положение. Важным направлением государственного управления является ориентация деятельности ОАО на решение общенациональных задач: обеспечение выпуска социально-значимой продукции, привлечение инвестиций, осуществление научно-технических программ развития предприятий, контроль над уровнем цен и прочее.

Интересы государства на предприятиях с государственной долей собственности отстаивают государственные представители. По законодательству они осуществляют стратегическое руководство и текущую работу по всем производственным и экономическим вопросам. Стратегию поведения государственного представителя в каждом конкретном случае определяет Министерство имущественных отношений.

В целях усиления ответственности представителей РФ за результаты управления государственными долями в акционерных обществах предусмотрена процедура их отчетности перед Минимущества и отраслевыми министерствами. В отчете должны быть отражены 40 финансово-экономических показателей, характеризующих деятельность АО, в том числе такие важнейшие, как: данные о прибыли (убытках); о выплате дивидендов; о стоимости акций; о распределении акций среди акционеров (с указанием наиболее крупных акционеров); показатели рентабельности, финансовой и деловой устойчивости. В пояснительной записке отмечается конкретный вклад государственного представителя по выполнению поставленных задач управления, в частности, по обеспечению своевременного перечисления дивидендов в государственный бюджет, позиция в решении спорных стратегических вопросов [24, c. 12].