Геополитические и международно-правовые основы миротворческих операций

Этому могут способствовать совершенствование систем анализа  обстановки и прогнозирования ее развития, обучения и подготовки военного, полицейского и гражданского персонала для участия в миротворческих миссиях, более интенсивное проведение совместных мероприятий оперативной и боевой подготовки миротворческой направленности.

2.2.Особенности  правового регулирования миротворчества  в СНГ

Признавалось, что операции по поддержанию мира (ОПМ) в СНГ  действительно расходятся с принципами международного права, но при их оценке следует принять во внимание особенности  постсоветского пространства, исходное присутствие российских (т.е. бывших советских) войск в новых независимых государствах (ННГ), невозможность в одночасье разрушить старые связи, произвольность оставшихся от советского времени границ, опасность на внешних границах Содружества при почти полном отсутствии границ внутренних и т.д.

В результате получалось, что, переступая через нормы международного права, Россия была вынуждены подчиняться условиям реальной политики в СНГ, которые диктовали необходимость умиротворения конфликтов внутри Содружества. Такое полупризнание критики приводило и к тому, что ее огонь начинал разгораться с еще большей силой. При этом возможен был и другой подход, который не стал превалирующим. Суть его заключалась в том, что если внимательно и беспристрастно рассмотреть многие пункты спора, то большая часть этих несоответствий оказывалась мнимой, и явных отступлений России и СНГ от норм международного права обнаружить не удавалось. Именно в этом ключе и рассмотрен ряд аспектов миротворчества в СНГ.

Пожалуй, два основных момента миротворчества в СНГ  вызывали самую активную критику. Это инициирование данных операций помимо санкций институтов ООН и несоблюдение Россией в ходе их проведения принципа нейтральности и беспристрастности. Правомерна ли была самостоятельная организация миротворческих операций Россией и СНГ, без санкции Совета Безопасности ООН? Именно проведение ОПМ без ведома институтов ООН и стало одним из основных "пунктов обвинения" в критике миротворческой активности России и СНГ. Устав ООН в главе VI "Мирное разрешение споров" вводит четкую схему разрешения международных конфликтов. В статье 33, ч.1 указывается, что "стороны, участвующие в любом споре, продолжение которого могло бы угрожать поддержанию международного мира и безопасности, должны прежде всего стараться разрешить спор путем переговоров, обследования, посредничества, примирения, арбитража, судебного разбирательства, обращения к региональным органам или соглашениям или иными мирными средствами по своему выбору". Только в том случае, когда стороны окажутся не в состоянии разрешить свой спор при помощи указанных средств, им вменяется в обязанность передать его в Совет Безопасности ООН (ст.37, ч.1 Устава). (Это, впрочем, не ограничивает права Совета Безопасности, а также Генеральной Ассамблеи ООН в любой момент вмешаться в спор по своей собственной инициативе (см. ст. 11, 34 Устава).)

Таким образом, самостоятельная, начатая по их собственной инициативе деятельность региональных структур по восстановлению мира в зоне их ответственности  одобряется Уставом ООН. Более того, Совету Безопасности вменяется в обязанность "поощрять развитие применения мирного разрешения местных споров при помощи таких региональных соглашений или органов", проводимого в т.ч. и только по инициативе заинтересованных государств (ст. 52, ч.3 Устава). В сжатом виде это практически все, что предусмотрено Уставом ООН в качестве принципов мирного разрешения международных конфликтов. Седьмая же его глава "Действия в отношении угрозы миру, нарушений мира и актов агрессии" затрагивает вопросы иного порядка и определяет, как должна реагировать ООН в случаях, когда в межгосударственных отношениях происходит четко выраженный акт агрессии одного государства против другого. СБ ООН, определив наличие акта агрессии, в данном случае вправе предпринять против агрессора комплекс мер вплоть до использования военной силы (ст. 41-42 Устава). При этом в случае такого акта агрессии региональные международные организации могут осуществлять такого рода принудительные действия только с санкции СБ ООН (ст. 53 Устава). Кроме того, естественно, данное международное вмешательство не ограничивает "неотъемлемого права на индивидуальную или коллективную самооборону" потенциальной или реальной жертвы агрессии (ст. 51 Устава).

 Такова регламентация  мирного разрешения конфликтов  и международной реакции на  агрессию согласно Уставу ООН.

Важное значение для  понимания принципов организации  миротворческих операций наряду с документами  ООН в качестве источников международного права имеют также решения  СБСЕ/ОБСЕ. Они вводят в международно-правовую практику ряд новых важных нюансов. К примеру, в документах СБСЕ с самого начала его существования уделялось большое внимание методике мирного разрешения конфликтов. Так, в принятом 15 января 1989 г. итоговом документе Венской встречи представителей государств-участников СБСЕ указано, что его участники намерены продолжать начатый в Хельсинки и Мадриде поиск "общеприемлемого метода мирного урегулирования споров, направленного на дополнение существующих средств". В контексте этого поиска государства-участники "согласились в принципе на обязательное привлечение третьей стороны, когда спор не может быть урегулирован другими мирными средствами"¹¹.

 Далее, если по  итогам Венской встречи этот  постулат одобрялся лишь в  принципе, то уже в следующем  крупном документе СБСЕ - Парижской  хартии для новой Европы 1990г. - он провозглашался со всей решительностью. В нем государства-участники обязались "изыскивать новые формы сотрудничества в этой области, в частности, набор методов мирного урегулирования споров, включая обязательное привлечение третьей стороны".

 В последовавшем  вскоре после Парижского саммита  совещании экспертов по мирному  урегулированию споров в Ла  Валлетте в 1991 г. этот принцип  был проработан в деталях. На  основе изложенного проанализируем  миротворческие операции, проводимые  на территории СНГ. Две из них проводятся самой Россией на основании специальных договоров с участниками конфликта. Это операция в Приднестровье, основой для проведения которой явилось подписанное уже после прекращения огня Соглашение "О принципах мирного урегулирования вооруженного конфликта в Приднестровском регионе Республики Молдавия" от 21 июля 1992 г., подписанное президентами России и Молдавии и завизированное руководителем Приднестровья. Одной из целей соглашения явилось создание разъединительных сил в зоне вооруженного конфликта. По похожей схеме начиналась и миротворческая операция в Южной Осетии. Здесь ее основой стало "Соглашение о принципах урегулирования конфликта в Южной Осетии" от 24 июня 1992 г., подписанное президентами России и Грузии и завизированное руководителями Южной и Северной Осетии. Задача миротворцев заключалась в обеспечении контроля за прекращением огня, выводом/роспуском вооруженных формирований и сохранением режима безопасности в зоне конфликта¹².

 Как известно, именно  ОПМ в Таджикистане является объектом наиболее активной критики из-за того, что она была начата по запросу только правительства Таджикистана без запроса со стороны оппозиции. Но при анализе этого нужно подчеркнуть, что особенность таджикской операции состояла в том (и это было зафиксировано в документах СНГ), что Таджикистан выступал не в качестве одной из сторон de facto межгосударственного конфликта, который на деле происходил между практически оформившимися государственными образованиями в Абхазии, Южной Осетии и Приднестровье, но в качестве "принимающего государства" для КМС для разрешения конфликта внутреннего, который тем не менее представлял серьезную угрозу безопасности в регионе. В этом смысле операция в Таджикистане сходна с операцией "Рассвет", проводимой в 1997 г. в Албании, куда миротворческие силы были введены по просьбе только правительства этой страны для предотвращения гражданского хаоса. В такой ситуации, когда разгорающийся внутренний конфликт начинает представлять собой угрозу миру и безопасности в регионе в целом, как раз и настает момент для действий региональной организации по их сохранению на основании статьи 52 Устава ООН. Еще большее подтверждение сказанному дает и Декларация Генеральной Ассамблеи ООН об усилении эффективности принципа отказа от угрозы силой от 18 ноября 1987 г., где государствам предлагается в целом рассмотреть возможность более широкого использования региональных организаций и их действий по статье 52 Устава ООН для решения вопросов, связанных с сохранением мира и безопасности в регионе. Именно такую цель преследовала миротворческая операция СНГ в Таджикистане. А поскольку, как было сказано выше, в задачу КМС не входили принудительные действия, то и санкций СБ ООН также не требовалось. Заметим к слову, доктрина миротворческих операций НАТО 1994 г. предусматривала в качестве основного их условия согласие именно правительства принимающей страны на проведение ОПМ, согласие же оппозиции столь определяющим не рассматривалось¹³.

 Таким образом,  тот факт, что все четыре миротворческие  операции в СНГ были организованы Россией или Содружеством самостоятельно, без санкции ООН, не является отступлением от норм международного права. Именно в этом ключе было выдержано и совместное заявление МИД и МО России в 1994 г. в ответ на волну критики.

 Кроме того, в этом смысле показательно, что ни ООН, ни ОБСЕ не было принято решений о направлении собственных миротворческих сил в зоны этих конфликтов, и ни к одному из них СБ ООН не применил определения акта агрессии или равнозначного действия, что являлось бы сигналом к силовому международному вмешательству и только под эгидой ООН (и что было продемонстрировано по отношению к Ираку или к Республике Сербской в Боснии). Напротив, высшим руководством ООН была дана высокая оценка миротворческой деятельности России и СНГ. К примеру, тогдашний Генеральный секретарь ООН Б.Бутрос Гали во время своего визита в Москву в мае 1996 г. говорил, выступая в Совете глав государств СНГ: "Исключительно ценная роль, которую играет СНГ в области поддержания мира и миротворчества в ряде зон конфликтов на территории вашей организации, была неоднократно с удовлетворением и должным образом отмечена членами СБ ООН... Поэтому, пользуясь случаем, от имени международного сообщества выражаю мою глубокую благодарность за продолжающиеся материальные и дипломатические усилия СНГ в установлении и поддержании регионального мира и безопасности".

 Это то, что касается  самого факта проведения миротворческих  операций в СНГ. Помимо этого  сомнению подвергаются и принципы, на основании которых они проводятся. Здесь активно используется сопоставление с принципами организации ооновских операций, на основании чего делается вывод о несоответствии ОПМ в СНГ международному стандарту. В этой связи вновь обратимся к основным источникам международного права. Устав ООН, как мы видели, вообще не содержит ни понятия "миротворческие операции", ни, соответственно, принципов их проведения. В нем дана лишь общая схема мирного разрешения споров, а ее конкретное наполнение, что, естественно, оставлялось на усмотрение сторон и зависело от специфики ситуации. Разработка же концепции миротворческих операций была осуществлена лишь в 1950-60-е гг. в первую очередь усилиями тогдашнего Генерального секретаря ООН Д.Хаммаршельда.

 Затем, в ходе  их осуществления, прежде всего  путем апробирования, был сформулирован набор принципов, на основании которых ООН строила свои операции, и которым затем был придан характер некоего всеобщего стандарта при проведении ОПМ. Одним из таких постулатов является принцип нейтральности и беспристрастности миротворцев. Очевидный для всех и никем не ставящийся под сомнение в своей общей форме, в первоначальной миротворческой практике ООН он приобрел уточняющую трактовку, сужающую сферу его применения. В ней речь шла уже не просто о нейтральности в момент проведения ОПМ, но об изначальном отсутствии у страны-миротворца каких-либо интересов в данном регионе. Это приводило к тому, что близлежащие к зоне конфликта страны автоматически исключались из числа миротворцев. И именно на этом основании Россию в наибольшей степени обвиняли в неоимпериализме и пр. в связи с ее участием в миротворчестве в СНГ. Рассмотрим эту коллизию подробнее. Сам принцип отсутствия интересов в зоне конфликта по многим параметрам не стыкуется с положением Устава ООН о приоритетном разрешении локальных кризисов в рамках региональных организаций. В Уставе в этой связи напрямую употребляется термин "заинтересованные государства" (напр., ст. 52, ч. 3). Кроме того, именно при таком разрешении конфликта в рамках региональных структур принцип отсутствия интересов вступает в противоречие с концепцией зоны ответственности региональной организации. Что же в данном случае является более приоритетным. Здесь надо исходить из того, что выросший из практического применения принцип отсутствия интересов является по сути прецедентом. А международное обычное право, хотя и признается в существующей международно-правовой системе, но в соответствии с общими принципами соотношения обычного и писаного права действует постольку, поскольку обычай не противоречит закону. По этому же правилу принцип отсутствия интересов, применяемый в операциях, проводимых самой ООН, перестает действовать в тех случаях, когда он вступает в противоречие с положениями Устава ООН о деятельности региональных организаций по мирному разрешению споров и о праве конфликтующих сторон выбрать себе посредника для урегулирования конфликта. Все миротворческие операции в СНГ как раз подпадают под этот случай, и потому критика России в том, что она - заинтересованное государство и потому не может участвовать в ОПМ в СНГ, представляется надуманной. К слову говоря, в современном миротворчестве принцип отсутствия интересов не соблюдается и в операциях, организуемых самой ООН.

К примеру, в ходе конфликта  в бывшей Югославии Италия, будучи как раз такой заинтересованной близлежащей стороной, поначалу не была включена в вооруженные формирования миротворцев и международную контактную группу. И показательно, что в течение практически всей войны итальянские представители настойчиво заостряли вопрос, что именно Италия, как наиболее близлежащая к зоне конфликта западная страна, которая в большей степени, чем другие, испытывает или потенциально может испытать его последствия, должна принять активное участие в урегулировании югославского кризиса.

 В конечном итоге  с конца 1995 - начала 1996 г. Италия de facto присоединилась к деятельности контактной группы, а ее воинский контингент вошел в состав SFOR. Больше того, совсем недавно свой небольшой контингент передала в распоряжение SFOR и Словения, которая вообще является государством, на территории которого в 1991 г. разразился вооруженный югославский конфликт. И говорить об отсутствии интересов в этом случае просто невозможно. В совсем недавней операции весны 1997 г. в Албании ее инициатором и ведущим исполнителем являлась также Италия, страна, которая в гораздо большей степени, чем ее европейские партнеры, имеет свои интересы в Албании, и которая единственная испытала на себе гуманитарные последствия албанского кризиса (наплыв беженцев).

 Наконец, в этой  связи не стоит даже и упоминать о лидирующей роли миротворческих контингентов США во время операции в Ираке, при том, что официальные представители США неоднократно заявляли о наличии прямых геополитических и геоэкономических интересов США в этом регионе. Заметим, к слову, что на проходившей 5 ноября 1997 г. в Институте США и Канады РАН международной конференции "Механизмы сотрудничества России и НАТО", где обсуждались и вопросы миротворчества, на сделанный в докладе помощника начальника Генерального штаба ВС России генерал-лейтенанта А.Ф.Аринахина риторический вопрос, кто в рамках миссии наблюдателей ООН в Грузии сможет эффективнее оценить ситуацию и пути разрешения локальных кризисов - представитель России или, к примеру, наблюдатели от Бангладеш, присутствовавшие на заседании высокопоставленные натовские военные ответили однозначной улыбкой. Можно заключить, что принцип отсутствия интересов при миротворчестве не является общей нормой и в теории, и не соблюдается и в практике международных действий¹⁴. Поэтому миротворчество России в СНГ не является и в этом смысле ни отступлением от норм международного права, ни чем-то из ряда вон выходящим, не встречавшимся в мировой практике. В заключение же стоит еще раз подчеркнуть, что конкретная специфика миротворческих операций конечно же разнится в каждом отдельном случае. Но при этом не стоит смешивать разницу в ситуационной специфике с нарушением общих норм мирного урегулирования конфликтов, зафиксированных Уставом ООН. Нормы же эти, что старался показать автор настоящей статьи, вполне Россией соблюдались.