Внебюджетные фонды как составная часть системы финансов

1.1. Внебюджетные фонды как составная часть системы финансов

В странах с развитой рыночной экономикой в распоряжении органов государственной власти и местного самоуправления имеются целевые средства, используемые в качестве дополнительного источника финансирования различных мероприятий и программ. Часть этих средств аккумулируется в специальных финансовых фондах, которые либо включаются, либо не включаются в состав бюджетов разных уровней.

Внебюджетные фонды - совокупность финансовых ресурсов, находящихся в распоряжении органов государственной власти и местного самоуправления, которые не входят в состав бюджетов, имеют самостоятельные источники формирования и используются в соответствии с целевым назначением [16, с.432], [22]. 

Внебюджетные фонды создаются двумя путями [13, с.145]: 

1) выделение из бюджета определенных, особо значимых расходов с  соответствующими бюджетными источниками  финансирования; 

2) формирование фондов с собственными  источниками доходов. 

Источниками формирования внебюджетных фондов являются [13, с.146]: 

1) специальные налоги и сборы;  

2) бюджетные средства. Эти средства  переводятся во внебюджетные  фонды в виде субсидий и  субвенций либо в форме отчислений  от налоговых доходов; 

3) заемные средства, привлекаемые  для решения конкретных задач.

Внебюджетные фонды являются важным звеном в системе финансов.

Система финансов – это совокупность взаимосвязанных между собой сфер и звеньев финансовых отношений [16, с.35], [22].

Система финансов включает в себя две сферы: централизованные финансы и децентрализованные финансы [13, с.94]. В каждой из выделенных сфер используются специфические формы и методы образования и использования финансовых ресурсов, что позволяет подразделять их на подсистемы: государственные финансы, муниципальные финансы, финансы домохозяйств и финансы организаций. В свою очередь, каждая из подсистем подразделяется на отдельные звенья (частные подсистемы) в зависимости от механизма формирования и использования денежных средств у конкретных экономических субъектов (Приложение 1).

Внебюджетные фонды как часть сферы государственных и муниципальных финансов страны имеют взаимосвязи с финансами субъектов хозяйствования – при уплате организациями и индивидуальными предпринимателями страховых взносов, налогов и других платежей и при получении субъектами хозяйствования сумм на определенные виды расходов; с бюджетом – при получении ассигнований на некоторые целевые расходы, а также при использовании средств фондов при наличии активного сальдо для покрытия бюджетного дефицита; с другими внебюджетными фондами – при передаче некоторых средств одним фондом другому.

Организация функционирования внебюджетных фондов находится в ведении государственных органов власти и органов местного самоуправления. Решения о создании внебюджетных фондов принимаются: Федеральным собранием России – на федеральном уровне; законодательными органами власти субъектов РФ – на региональном уровне; органами местного самоуправления – на муниципальном уровне. 

Особенностями внебюджетных фондов является то, что они [16, с.432]:

- вводятся органами государственной  власти и имеют строгую целевую  направленность. За расходами фондов, имеющих узкоцелевую направленность, закрепляются соответствующие источники  доходов. При использовании внебюджетных  фондов не применяется принцип  общего (совокупного) покрытия расходов, характерный для бюджетов, при котором средства обезличиваются и нет четкого закрепления видов доходов и направлений их расходования; 

- их денежные средства используются  для финансирования государственных  расходов, не включенных в бюджет. Создание внебюджетных фондов, расходы которых дублируют расходы бюджета, экономически неэффективно, так как, во-первых, при этом происходит распыление средств, во-вторых, увеличиваются расходы на управление этими фондами; 

- фонды формируются преимущественно за счет обязательных отчислений юридических и физических лиц; 

- страховые взносы в фонды  и правоотношения, возникающие при  их взимании, имеют налоговую  природу, т.е., как и налоги, платежи  и сборы, они устанавливаются  государством на принципах обязательности изъятия у плательщиков, их исчисление, удержание и перечисление регулируются налоговым законодательством; 

- средства фондов являются государственной  собственностью, не входят в состав  бюджетов и других фондов и  не могут изыматься на цели, прямо не предусмотренные законом;  

- средства фондов расходуются  по распоряжению правительства  или уполномоченного им органа (Правление фонда); 

- из фондов могут осуществляться  субвенции для привлечения дополнительных  средств на финансирование инвестиционных проектов и программ.

Итак, внебюджетные фонды выступают самостоятельным звеном системы финансов. Основным признаком, характерным для внебюджетных фондов и отличающим их от бюджетов, является то, что они имеют целевое назначение. Рассмотрим создание внебюджетных фондов в России.

 
1.2. История возникновения внебюджетных фондов

Внебюджетные фонды как специфический общественный институт и как финансовая категория возникли в Российской Федерации в начале 90-х годов XX в. одновременно с началом радикальных рыночных преобразований, с одной стороны, в процессе создания новой бюджетной системы, с другой – в рамках реформы социальной защиты населения.

В системе финансов бывшего Советского Союза, куда входила и Россия (бывшая РСФСР), не существовало внебюджетных фондов как самостоятельного звена государственных финансов. Бюджет государственного социального страхования, который формировался с 1938 г., входил в состав государственного бюджета СССР.

В начале 90-х годов в нашей стране сложились неблагоприятные экономические и социально-политические условия [17, с.215]:

1) дезинтеграция бывшего СССР  в 1991 г. с разрывом экономических  связей между бывшими республиками  и ростом иммиграции из новых  государств в Россию;

2) системный экономический и  политический кризис, сопровождавшийся сокращением национального производства, высоким уровнем инфляции и снижением жизненного уровня населения;

3) кризис платежеспособности российских  предприятий и бюджетный кризис;

4) социально-демографический кризис  – депопуляция населения, рост нищеты, безработицы, заболеваемости и смертности и др.

С учетом опыта европейских государств, свидетельствующего о неэффективности финансирования социальных затрат из бюджета в условиях экономического кризиса, Правительство РФ приняло решение о реформировании системы социальной защиты населения России. Был ликвидирован бюджет государственного социального страхования, упразднен ряд социальных статей бюджета, а взамен созданы новые государственные финансово-кредитные учреждения, на которые возлагается обязанность обеспечить финансовую гарантию конституционных прав граждан на социальную защиту. Новые структуры получили название государственных внебюджетных фондов. Будучи автономными от бюджета, они были предназначены для решения важных задач, которые требовали особого внимания со стороны государства.

Предполагалось, что внебюджетные фонды в качестве инструмента мобилизации и использования государственных финансовых ресурсов будут иметь следующие преимущества по сравнению с бюджетом [17, с.215]:

1) обеспечение целевого использования мобилизованных доходов;

2) гарантия возможности оперативного  анализа и корректировки доходов  и объемов их использования, определения  дефицита (профицита) средств бюджета  фонда;

3) возможность гибкого управления  финансовыми ресурсами общества путем создания новых фондов и ликвидации фондов, утративших актуальность.

Для финансирования одних и тех же нужд целесообразно создавать только один внебюджетный фонд. Это очень важно, так как множественность фондов, созданных для одной и той же цели, не позволяет оперативно оценить все имеющиеся ресурсы. Кроме того, важное требование к внебюджетным фондам – это определить оптимальную продолжительность их функционирования, она зависит от сложности и характера задач, для которых создается фонд. Они могут создаваться на очень длительную перспективу (например, такие, в которых аккумулируются средства для пенсионного обеспечения населения), или же на срок в несколько лет, образованные для финансирования важных расходов в определенный исторический период (это, например, внебюджетные фонды экономического назначения). Как правило, с решением поставленных задач необходимость в таких фондах отпадает.

Государственные внебюджетные фонды социального назначения формировались в течение 1991-1993 гг. на основании постановлений Правительства, Верховного Совета РСФСР, указов Президента с учетом принятых федеральных законов. Таким образом, были созданы Пенсионный фонд Российской Федерации (введен в действие 1 января 1991 г.), Фонд социального страхования Российской Федерации (26 июля 1992 г.), Федеральный и территориальный фонды обязательного медицинского страхования (24 февраля 1993 г.), Государственный фонд занятости населения Российской Федерации (8 июля 1993 г., был упразднен в 2001 г.) [17, с.217].

Кроме того, в 1990-х гг. было создано множество внебюджетных фондов экономического назначения на всех уровнях управления. Появились дорожные фонды, экологические фонды, фонды финансирования жилищного строительства, в которых аккумулировались средства для финансирования отдельных мероприятий и программ, имеющих важное экономическое значение для общества на данный период времени. В 1994 г. таких фондов насчитывалось более 40 [16, с.34].

В российской действительности концентрация огромных средств (почти равных федеральному бюджету) в многочисленных внебюджетных фондах при ослаблении государственного финансового контроля в ряде случаев привела к неэффективному их применению. Для усиления контроля за использованием государственных финансовых ресурсов была проведена консолидация государственных внебюджетных фондов в федеральный бюджет РФ. Это касалось внебюджетных фондов, доходы которых формировались за счет обязательных платежей предприятий и организаций. Целевая направленность консолидированных фондов сохранилась. Консолидация не распространяется на государственные целевые внебюджетные фонды социального назначения.

Таким образом, в настоящее время в России функционируют только три государственных внебюджетных фонда социального назначения – Пенсионный фонд РФ, Фонд социального страхования РФ, Федеральный и территориальный фонды обязательного медицинского страхования, средства которых используются в качестве дополнительного источника финансирования социального обеспечения населения.

1.3. Классификация, функции и роль внебюджетных фондов 

Внебюджетные фонды многообразны, они различаются по цели своего создания, объему ресурсов, концентрируемых в них, времени функционирования, механизму формирования и использования средств и т.п. По признаку целевой направленности использования средств внебюджетные фонды можно представить в виде двух групп [13, с.146]: 

1) внебюджетные фонды социального  назначения (для финансирования  социальных расходов – выплаты  пенсий, пособий и т.п.); 

2) внебюджетные фонды межотраслевого  и отраслевого (экономического) назначения (для обеспечения строительства жилья, дорог, природоохранных мероприятий и т.п.). 

По уровням управления (определяются государственным устройством страны) [16, с.432]: 

1) федеральные; 

2) региональные; 

3) местные. 

В федеральных внебюджетных фондах аккумулируются средства, необходимые для обеспечения социально-экономических расходов, имеющих общегосударственное значение (финансирование отдельных конституционных прав граждан, строительство и содержание важных экономических объектов и т.п.); региональные внебюджетные фонды создаются для финансирования части расходов региональных органов власти в соответствии с возложенными на них полномочиями; из местных внебюджетных фондов финансируются некоторые потребности местных сообществ (строительство муниципального жилья, отдельных природоохранных мероприятий и 

Как и бюджет, внебюджетные фонды выполняют две функции: распределительную и контрольную [17, с.218]. Распределительная функция проявляется в процессе формирования доходной базы фондов, когда часть текущего ВНП перераспределяется в пользу определенных социальных групп населения для обеспечения воспроизводства трудовых ресурсов, а также поступает в отдельные секторы экономики в целях благоприятного макроэкономического развития. Контрольная функция внебюджетных фондов проявляется в возможности постоянно сигнализировать о ходе и результатах воспроизводственного процесса в целом, а также в отдельных секторах экономики.  

Роль внебюджетных фондов в общественном развитии в современном мире достаточно велика и определяется результатом действия их функций. Фонды позволяют в определенной степени преодолеть крупный недостаток рыночной системы – неравное распределение дохода. Внебюджетные социальные фонды являются тем методом вмешательства правительства в рыночную экономику, который позволяет более эффективно и справедливо распределять произведенный ВНП, а так же способствует более динамичному и качественному воспроизводству трудовых ресурсов [17, с.219]. 

Итак, внебюджетные фонды многообразны и могут быть классифицированы по различным признакам. Выполняя распределительную и контрольную функции, они содействуют достижению социального равновесия и оказывают положительное влияние на экономическую ситуацию. 

Таким образом, мы установили, что внебюджетные фонды являются важным звеном в системе финансов. Мы изучили историю возникновения внебюджетных фондов, рассмотрели их классификацию, основные признаки, функции и роль в общественном развитии. В настоящее время в России функционируют лишь государственные внебюджетные фонды социального назначения. Более подробно состав источников и направления расходования средств, а также особенности механизма функционирования государственных социальных внебюджетных фондов Российской Федерации будут рассмотрены во 2-й главе.