Управление государственным (муниципальным) долгом

В целях формирования критериальных подходов к оценке эффективности операций Минфина России с государственными ценными бумагами необходимо учитывать как положительные результаты проведения операций с государственными ценными бумагами, так и имеющие место определенные недостатки и проблемные вопросы. На наш взгляд, в основу критериев эффективности управления государственным долгом следует положить индикаторы, позволяющие достаточно полно оценить как результаты самих операций, так и выявить проблемные вопросы управления государственным долгом. Такими показателями, например, могут быть:

- оптимальность структуры портфеля  долговых обязательств при выпуске  долговых инструментов в части  государственных ценных бумаг;

- доходность по государственным  ценным бумагам, превышающая, как  правило, уровень инфляции;

- эффективность от снятия ограничений  на участие нерезидентов в  операциях с государственными  ценными бумагами, номинированными  в национальной валюте. Следует  отметить, что в случае неблагоприятной экономической конъюнктуры, участие нерезидентов в государственных кредитных правоотношениях может стать дестабилизирующим фактором в финансовой сфере, что повлечет необходимость оценки изменения объемов долговых обязательств перед нерезидентами;

- целесообразность наделения агентскими  функциями организаций на рынке  государственных ценных бумаг  с целью предотвращения конфликта  интересов [15].

Так, в ходе оценки достижения целей и выполнения задач основных направлений долговой политики и управления государственным долгом Минфин России [24] использует такие показатели, как:

- государственный долг в процентах  к ВВП;

- отношение объема ценных бумаг, номинированных в иностранной  валюте, к объему государственного  долга;

- доля государственных ценных бумаг в общем объеме государственного долга;

- доля государственных ценных  бумаг, номинированных в валюте  Российской Федерации, в объеме  государственного долга;

- доля долгосрочных государственных  ценных бумаг в общем объеме  государственного внутреннего долга, выраженного в государственных ценных бумагах;

- капитализация торгуемой части  государственных ценных бумаг, номинированных  в валюте Российской Федерации;

- дюрация рыночного долга, выраженного  в государственных ценных бумагах, номинированных в валюте Российской Федерации;

- изменение объема государственных  ценных бумаг по номинальной  стоимости;

- изменение объема торгуемых  государственных ценных бумаг, номинированных  в валюте Российской Федерации, по номинальной стоимости;

- доля торгуемой части государственного долга, выраженного в государственных ценных бумагах, в общем объеме государственного долга, выраженного в ценных бумагах, как показатель рыночной составляющей государственного долга;

- данные по количеству агентов  на рынке государственных ценных бумаг;

- изменение объема специализированных  государственных ценных бумаг, выпущенных  для коллективных инвестиций (ГСО);

- доля расходов на обслуживание  государственного долга, выраженного  в государственных ценных бумагах, в расходах федерального бюджета [12, C. 18].

В настоящее время функции агента на рынке ГКО-ОФЗ осуществляет Банк России, что повышает оперативность координации действий Минфина России и Банка России при осуществлении мероприятий в рамках проведения долговой политики и денежно-кредитной политики. Вместе с тем при проведении Банком России операций с ГКО-ОФЗ возможно возникновение конфликта интересов вследствие наличия у Банка России собственного портфеля государственных ценных бумаг. Практически аналогичная ситуация может складываться и в отношении Внешэкономбанка, выполняющего агентские функции по государственным ценным бумагам, номинированным в иностранной валюте, и Сбербанка России - агента по ГСО и отдельным долговым обязательствам перед населением. Кроме того, следует учитывать, что государственные ценные бумаги используются Банком России и при проведении денежно-кредитной политики, что требует наличия соответствующих критериев эффективности данного использования с точки зрения его влияния на формирование государственного долга [12, С. 20].

Большая внешняя задолженность может привести национальную экономику к серьезному экономическому кризису. Страна, имеющая большой внешний долг, вынуждена больше экспортировать, чем импонировать, для того чтобы выплачивать проценты по долгу и часть долга по своим обязательствам.

Большой государственный долг ведет к «вымыванию капитала» из частного сектора, что ведет к замедлению экономического роста, следовательно, к снижению благосостояния в будущем. Дело в том, что облигации и акции частных предприятий, с одной стороны, и государственные облигации с другой, являются для экономических субъектов, осуществляющих сбережения, взаимозаменяемыми. Более того, вторые могут быть привлекательнее, поскольку обладают, как правило, более высокой надежностью по сравнению с ценными бумагами частного сектора. По мере роста государственного долга экономические субъекты накапливают все больше долговых обязательств государства. Средства, затраченные на их приобретение, могли быть вложены в частный сектор, что способствовало бы расширению их деятельности.

В настоящее время внешний долг России составляет примерно половину от ВВП. Начиная с 1999 г. расходы на погашение и обслуживание внешнего долга составляют около 10% ВВП России, что сопоставимо с долей в ВВП всего федерального бюджета. По оценкам ведущих российских экономистов, в период до 2010 года платежи по обслуживанию и погашению только государственного внешнего долга составят ежегодно 14 - 19 млрд. долл., не считая задолженности по долговым обязательствам государственных казначейских облигаций обязатательного федерального займа. В соответствии с международными договорами в ближайший период России предстоит выплатить 70% суммы основного долга и примерно на ту же сумму проценты, т.е. всего 160 млрд. долл. [5, C. 78]

Наглядно динамику внешнего долга Российской Федерации представим в виде таблицы 1 (Приложение 1) [25].

Данные таблицы позволяют сделать следующие выводы:

1. Наблюдается рост по следующим  показателям:

Наблюдается рост по всем долгосрочным обязательствам (Банки; прочие секторы)

2. Идет сокращение по всем  краткосрочным обязательствам. Также  наблюдается снижение долга бывшего СССР, и нового российского долга.

Объем консолидированного внешнего долга Российской Федерации (перед нерезидентами) на 1 июля 2010 года составил 456,1 млрд. долларов США (31,7 % ВВП), в 2009 году и I квартале 2010 года указанный долг превышал объем международных резервов Российской Федерации. По состоянию на 1 июля 2010 года указанный долг стал меньше на 5,1 млрд. долларов США объема международных резервов Российской Федерации.

Снижение основных показателей государственного долга связано с государственной политикой в области государственного долга Российской Федерации по обеспечению безусловного исполнения бюджетных обязательств, развитие эффективного рынка государственных ценных бумаг и минимизацию стоимости государственных заимствований, создание условий для осуществления корпоративных заимствований.

В 2011 – 2013 годах в целях обеспечения сбалансированности федерального бюджета предусматривается осуществлять значительные заимствования на внутреннем финансовом рынке.

Всего за 2011 – 2013 годы предусматривается общее привлечение средств от размещения государственных ценных бумаг Российской Федерации, номинированных в валюте Российской Федерации, в объеме (сальдо) 4 330,5 млрд. рублей.

Верхний предел государственного внешнего долга Российской Федерации (далее - внешнего долга) по состоянию на 1 января 2012 года установлен законопроектом в размере 55,6 млрд. долларов США, или 44,9 млрд. евро, или 3,4 % ВВП, что превышает на 2,6 млрд. долларов США, или на 4,9 %, показатель, утвержденный на 1 января 2011 года (53 млрд. долларов США, или 41,7 млрд. евро).

Рассматривая возможные последствия возникновения государственного долга можно выделить следующее:

Долг не приведет к банкротству правительства или нации в целом. Также, за исключением специфических условий, не налагает долг какого-либо бремени и на будущее поколение. Рассмотрим более внимательно почему это не происходит.

К банкротству не может привести по трём причинам. Во-первых, нужно отметить, что нет никаких причин, которые заставляли бы сокращаться государственный долг не говоря уже о необходимости его полной ликвидации.

На практике, как только подходит ежемесячный срок платежа по каким-то частям этого долга, правительство обычно не сокращает расходы и не повышает налоги, чтобы получить средства для погашения облигаций, срок выплат по которым наступил. Правительство всего лишь рефинансирует свой долг, т.е. продаёт новые облигации и использует выручку для выплаты держателям погашаемых облигаций [9, C. 370]

Во-вторых, правительство по конституции имеет право облагать население налогами и собирать их. Если это приемлемо для избирателей, увеличение налогов является тем способом, который есть у правительства для получения достаточных доходов для выплат процентов и общей суммы государственного долга. Терпящие финансовое бедствие частные хозяйства и корпорации не могут получить доходы за счёт сбора налогов; правительство может. Частные хозяйства и корпорации могут обанкротиться; правительство не может.

В-третьих, банкротство правительства очень сложно себе представить хотя бы потому, что оно имеет право печатать деньги, которыми можно заплатить и основную сумму долга, и проценты по долгу.

Рост гос. долга не ведет к созданию какого-либо бремени для будущих поколений. Потому что держателями гос. долга являются сами гражданина этой страны, т.е. население должно самим себе. Около 87% правительственных облигаций размещены внутри страны, т.е. они находятся в руках граждан и организаций. Таким образом, государственный долг является одновременно и общественным активом. В то время как государственный долг представляет собой сумму обязательств перед гражданами (как перед налогоплательщиками), большая часть того же самого долга одновременно является активами этих же самых граждан (как держателей облигаций). Погашение гос. долга, следовательно, вызвало бы гигантский объём трансфертных платежей, при которых граждане должны были бы выплатить более высокие налоги, а правительство в свою очередь должно было бы выплатить большую часть этих налоговых поступлений тем же самым налогоплательщикам (частным лицам и организациям) для погашения облигаций, находящихся в их распоряжении. Хотя в результате такого гигантского финансового трансферта произошло бы значительное перераспределение дохода, оно не обязательно вызвало бы немедленное снижение совокупного богатства в экономике или снижение уровня жизни. Погашение государственные облигаций, находящихся в распоряжении резидентов данной страны, не вызывает никакой утечки покупательной способности из экономики страны в целом [6, C. 382]

Но распределение собственности на правительственные облигации является, безусловно, неравномерным, т.е. государство должно не всем, а лишь меньшинству населения. Также, сегодняшний уровень государственного долга требует осуществление ежегодных процентных платежей. Если не использовать прирост размеров долга, эти ежегодные выплаты процентов должны производиться из суммы налоговых поступлений. Такие дополнительные налоги могут погашать стремление брать на себя риск, стремление к инновациям, к инвестициям, к работе. Подобным косвенным образом существование большого государственного долга может подорвать экономический рост. Не все облигации находятся внутри страны, некоторой частью владеют граждане или организации других стран. Эту часть государственного долга мы, безусловно, не ”должны сами себе”, и в реальных терминах выплата процентов и сумму основного долга требует в данном случае передачи нашего реального выпуска продукции в распоряжение других стран. В качестве исключения из моих предшествующих комментариев можно назвать путь, следуя которым государство может перенести реальное экономическое бремя своего долга на плечи будущих поколений. Рассмотрим два сценария, которые дадут нам два результата [22, C. 16].

Первый сценарий. Допустим, что увеличение правительственных расходов финансируется ростом налогообложения, скажем увеличением личных подоходных налогов. Так как большая часть доходов потребляется, то потребительские расходы упадут почти на такую же величину, на сколько вырастут налоги. В этом случае бремя роста правительственных расходов падает прежде всего на сегодняшние поколение в форме сокращения потребления товаров.

Второй сценарий. Предположим, что увеличение правительственных расходов финансируется за счёт увеличение государственного долга. В этом случае правительство выходит на денежный рынок и конкурирует с частными инвеститорами, тем самым их вытесняя. Это может привести к тому, что будущие поколение получают в наследство меньшую “национальную фабрику” и, следовательно, при дефицитном финансировании будут иметь более низкий уровень жизни [14, C. 18].

Но следует отметить, что если государственные расходы связаны с инвестиционными расходами, то это укрепляет будущий производственный потенциал экономики. А также, если первоначально существует безработица, то дефицитные расходы не должны обязательно вызывать рост бремени на будущие поколение в форме сокращения размеров “национальной фабрики”.

Таким образом, рассматривая основные последствия накопления государственного долга можно отметить, что, во-первых, госдолг приводит к перераспределению доходов среди населения в пользу держателей государственных ценных бумаг, которые, как правило, являются наиболее имущей частью общества. В свою очередь это ведет к углублению расслоения в обществе и росту социальной напряженности. Во-вторых, поиски источников погашения приводят к необходимости повышения налогов и усилению государственного вмешательства в экономику, что отрицательно сказывается на хозяйственной активности. В-третьих, возможно переложение долгового бремени на будущие поколения. Если государственные займы были истрачены на текущее потребление, а не на инвестиции и модернизацию производства, доходы от которых дали бы возможность расплатиться с долгами то рост долга и процентов по нему приведет к снижению темпов роста и ограничению потребления в будущем. В-четвертых, быстро растущие издержки по процентам всё более затрудняют сокращение бюджетного дефицита, так как выплаты процентов по государственному долгу оборачиваются новыми расходами бюджета, новыми займами для расчета по старым долгам. В-пятых, рост внешнего долга способствует усилению зависимости страны от других государств что ограничивает возможности ведения самостоятельной внешней политики с целью обеспечения собственных интересов. Также значительный и возрастающий внешний долг вызывает значительные трудности при получении новых кредитов [16, C. 23].