Сущность бюджетного процесса, состав участников, их полномочия

Глава 2. Общая характеристика проекта федерального закона «О федеральном бюджете на 2012 год и на плановый период 2013 и 2014 годов»

2.1. Основные  выводы

 

Федеральный бюджет на 2012 – 2014 годы формируется в условиях внедрения  новых форм финансового обеспечения  государственных услуг, оказываемых  федеральными учреждениями на основе государственных заданий, программно-целевого принципа деятельности органов государственной власти, продолжения децентрализации полномочий.[7]

Динамика снижения доходов федерального бюджета по отношению к ВВП с 20,7 % в 2011 году до 19,4 % в 2014 году обусловлена уменьшением объемов нефтегазовых доходов, что свидетельствует как о сохранении зависимости федерального бюджета от нефтегазовых доходов, так и о необходимости реализации системных и последовательных мер, направленных на диверсификацию и развитие доходного потенциала федерального бюджета.

Предусматривается рост расходов федерального бюджета в номинальном выражении по сравнению с предыдущим периодом в 2012 году - на 14,8 %, в 2013 году – на 8,5 %, в 2014 году – на 6,2 %, в реальном выражении расходы увеличатся в 2012 – 2013 годах на 8,2 % и 2,2 % соответственно, в 2014 году уменьшатся на 0,7 %. В 2012 году по сравнению с 2007 годом расходы увеличиваются на 6,7 трлн. рублей, или в 2,1 раза, и составят 20,1 % ВВП.

В структуре общего объема расходов федерального бюджета первое место занимают расходы, направляемые на социальную политику (2012 год – 30,8 %, 2013 год – 30,3 %, 2014 год – 28,6 %), второе место – расходы на национальную оборону (2012 год – 14,6 %, 2013 год – 17 %, 2014 год – 18,8 %), третье место - расходы на национальную безопасность и правоохранительную деятельность (2012 и 2013 годы – 14,4 %, 2014 год – 14,2 %), которые впервые превысят расходы на национальную экономику (14,2 %, 12,5 %, 11,3 % соответственно).

Расходы на межбюджетные трансферты бюджетам государственных внебюджетных фондов увеличатся с 3 449,5 млрд. рублей в 2012 году до 3 790,1 млрд. рублей в 2014 году, в том числе на покрытие дефицита бюджета Пенсионного фонда Российской Федерации - с 1 075,1 млрд. рублей до 1 300,6 млрд. рублей, что свидетельствует об усилении зависимости бюджетов государственных внебюджетных фондов от трансфертов из федерального бюджета.

Проект федерального бюджета  на 2012 – 2014 годы сформирован с дефицитом, который планируется уменьшить с 876,6 млрд. рублей (1,5 % ВВП) в 2012 году до 491,1 млрд. рублей (0,7 % ВВП) в 2014 году. При этом в источниках финансирования дефицита федерального бюджета предусматриваются ежегодные масштабные внутренние заимствования в объеме более 1,8 трлн. рублей, привлечение средств от приватизации от 300 до 475 млрд. рублей. Существуют риски непривлечения для финансирования дефицита федерального бюджета средств за счет размещения на внутреннем рынке государственных ценных бумаг в заявленных объемах и условиях.

В источниках финансирования дефицита федерального бюджета предусмотрено  увеличение Резервного фонда с 1 658,5 млрд. рублей в 2012 году до 3 947,2 млрд. рублей в 2014 году. Формирование Резервного фонда регулируется статьей 24 законопроекта только на 2012 год.

Государственный долг Российской Федерации увеличится с 13,2 % ВВП в 2012 году до 15,7 % ВВП в 2014 году и составит 11,4 трлн. рублей. Доля внутреннего долга  в совокупном объеме госдолга составит 81 %.

Расходы по обслуживанию государственного долга увеличатся с 350,7 млрд. рублей в 2011 году до 579,2 млрд. рублей в 2014 году. Указанные расходы существенно превысят общий объем бюджетных ассигнований, направляемый в 2014 году на жилищно-коммунальное хозяйство, охрану окружающей среды, культуру, кинематографию, физическую культуру и спорт, средства массовой информации (273,3 млрд. рублей), образование (499,5 млрд. рублей); здравоохранение (461,8 млрд. рублей); межбюджетные трансферты (494,6 млрд. рублей).

Основными рисками, которые  могут оказать негативное влияние  на исполнение федерального бюджета в 2012 - 2014 годах, являются:

1. снижение мировых цен  на нефть и другие товары  традиционного российского экспорта  ниже прогнозируемых параметров;

2. риски повышения уровня  инфляции, что повлечет сокращение  бюджетных расходов в реальном выражении;

3. риски неэффективного  расходования бюджетных средств. 

Результаты контрольных  и экспертно-аналитических мероприятий, осуществленных Счетной палатой, анализ проекта федерального бюджета свидетельствуют, что существуют резервы и необходимость  повышения эффективности использования выделяемых бюджетных средств, развития доходного потенциала бюджетной системы Российской Федерации.

По мнению Счетной палаты, назрела острая необходимость в подготовке и реализации специальной программы Правительства Российской Федерации по развитию доходного потенциала бюджетной системы Российской Федерации в объемах, позволяющих обеспечить долгосрочную сбалансированность и устойчивость бюджетной системы Российской Федерации.

Законопроект в целом  основан на Бюджетном послании Президента Российской Федерации о бюджетной  политике в 2012 – 2014 годах от 29 июня 2011 года (далее – Бюджетное послание).

В то же время не создана  правовая база для перехода к формированию бюджетов на основе программно-целевого принципа. Не внесены изменения в  Бюджетный кодекс Российской Федерации  по вопросам государственного и муниципального финансового контроля, а также  ответственности за нарушения бюджетного законодательства. Не внесены изменения в налоговое законодательство в части создания консолидированной группы налогоплательщиков, налога на недвижимость, недостаточно активно проводится работа по инвентаризации и систематизации налоговых льгот.

Содержание законопроекта  в целом соответствует Бюджетному кодексу Российской Федерации.

Отдельные нормы четырех  статей законопроекта не относятся  к сфере ведения федерального закона о федеральном бюджете.

2.2. Динамика основных параметров бюджетной системы Российской Федерации на 2012 год и на плановый период 2013 и 2014 годов.

 

Основные параметры бюджетной  системы Российской Федерации в 2010 – 2011 годах и на 2012 – 2014 годы представлены в приложении 1

По сравнению с предыдущим бюджетным циклом в 2012 году доходы бюджетной  системы по отношению к ВВП  увеличены на 2,5 процентного пункта, в 2013 году - на 2,8 процентного пункта, расходы по отношению к ВВП  увеличены на 0,5 и 1,4 процентного  пункта соответственно. Дефицит бюджетной системы в 2012 году снижен на 2 процентных пункта, в 2013 году - на 1,5 процентного пункта и основном обусловлен дефицитом федерального бюджета, который составит в 2012 году 876,6 млрд. рублей (1,5 % ВВП), в 2013 году –1 024,7 млрд. рублей (1,6 % ВВП), в 2014 году – 491,1 млрд. рублей(0,7 % ВВП).

При этом в источниках финансирования дефицита федерального бюджета предусматриваются ежегодные масштабные внутренние заимствования в объеме более 1,8 трлн. рублей, привлечение средств от приватизации - от 300 до 475 млрд. рублей, превышающие размеры дефицита федерального бюджета. Одновременно в источниках финансирования дефицита федерального бюджета предусмотрено увеличение Резервного фонда с 1 658,5 млрд. рублей в 2012 году до 3 947,2 млрд. рублей в 2014 году. Формирование Резервного фонда регулируется статьей 24 законопроекта только на 2012 год.

Источники финансирования дефицита федерального бюджета на 2011 – 2014 годы представлены в приложении 2.

Объем планируемых внутренних заимствований на 2012 – 2014 годы значителен для российского рынка, в 2014 году он превысит фактические объемы соответствующих заимствований за 2010 год (857,2 млрд. рублей, или 79 % запланированного объема) в 2,2 раза. По состоянию на 1 сентября 2011 года внутренние заимствования составили 1 001,2 млрд. рублей (58,6 % запланированного объема). [7]

Анализ использования  заемных источников показывает, что  существенная часть денежных средств направляется на погашение долговых обязательств Российской Федерации: в 2012 году – 33,3 % суммы заимствований, в 2013 году – 34 %, в 2014 году – 40,6 %.

Необходимо отметить, что  возможность разместить на рынке  значительные объемы государственных ценных бумаг, запланированные на 2012 – 2014 годы, во многом будет зависеть от успешного решения задачи повышения ликвидности государственных долговых обязательств. С этой целью в соответствии с Основными направлениями государственной долговой политики Российской Федерации на 2012 – 2014 годы предусматривается в том числе совершенствование инфраструктуры российского рынка государственных ценных бумаг и расширение инвесторской базы. Для этого планируется упрощение доступа иностранных участников к рынку облигаций федерального займа (далее – ОФЗ) и объединение торговли корпоративными и государственными облигациями на фондовой бирже.

Вместе с тем привлекательность  ОФЗ для российских инвесторов не является устойчивой. За три последних  года доходность 10-летних российских государственных облигаций составила 8,53 % при отклонении от показателя доходности 1,37 %, 10-летних казначейских облигаций США – 3,23 % при отклонении – 0,4 %. Высокая волатильность на внутреннем долговом рынке негативно влияет на инвестиционную привлекательность рынка ОФЗ. По сравнению с рынком корпоративных ценных бумаг объем вторичного рынка и ликвидность ОФЗ малы, среднедневной оборот вторичных торгов по корпоративным бумагам составляет 24,7 млрд. рублей, по ОФЗ – 13,1 млрд. рублей.

По официальной информации Минфина России, на 24 августа 2011 года коэффициент активности (отношение объема спроса по номиналу на ОФЗ к объему эмиссии ОФЗ) на 16 аукционах (41 %) из 39 проведенных аукционов по размещению государственных ценных бумаг за период январь – август 2011 года составлял ниже единицы, на 10 аукционах (26 %) коэффициент активности был ниже или равен 0,5.

Таким образом, существуют риски непривлечения для финансирования дефицита федерального бюджета средств за счет размещения на внутреннем рынке государственных ценных бумаг в заявленных объемах и условиях.

В качестве одного из источников финансирования дефицита федерального бюджета запланированы средства от приватизации крупных госкомпаний и банков в 2012 году в сумме 300 млрд. рублей, в 2013 году – в сумме 380 млрд. рублей, в 2014 году - в сумме 475 млрд. рублей, которые превышают уровень ожидаемого объема в 2011 году (174,3 млрд. рублей) в 1,7 раза в 2012 году, в 2,2 раза в 2013 году, в 2,7 раза в 2014 году.

По состоянию на 1 сентября 2011 года привлечено 115,1 млрд. рублей, или 38,6 % утвержденного годового объема приватизации федерального имущества. Следует отметить, что не исключаются риски, связанные с поступлением средств от приватизации в 2012 – 2014 годах в запланированных объемах в связи с нестабильностью на финансовых рынках.

В результате государственный  долг Российской Федерации увеличится с 7 743 млрд. рублей (13,2 % ВВП) в 2012 году до 11 388,9 млрд. рублей (15,7 % ВВП) в 2014 году.

При этом доля государственного внутреннего долга в совокупном объеме государственного долга в 2014 году составит 81 %, доля государственного внешнего долга - 19 % .

 

 

 

 

Динамика объема и структуры  государственного долга в 2009 – 2014 годах  представлена в таблице 1.

Таблица 1

(млрд. рублей)

Динамика объема и структуры государственного долга  в 2009 – 2014 годах

	2009 г. (отчет)	2010 г. (отчет)	2011 г. (оценка)	2012 г. (проект)	2013 г. (проект)	2014 г.  (проект)
Государственный долг Российской Федерации	3 233,1	4 158,2	5 699,3	7 743	9 624,7	11 388,9
% к ВВП	8,3	9,3	10,7	13,2	14,8	15,7
в том числе:
государственный внутренний долг	2 094,7	2 940,4	4 555,0	6 330,9	7 873,2	9 221,8
% к ВВП	5,4	6,6	8,5	10,8	12,1	12,7
государственный внешний долг	1 138,4	1 217,8	1 144,3	1 412,1	1 751,5	2 167,1
% к ВВП	2,9	2,7	2,2	2,4	2,7	3

 

Объем государственного долга  в 2012 году превысит аналогичный показатель 2011 года в 1,4 раза, а в 2014 году - в 2 раза. Увеличение произойдет в основном за счет роста государственного внутреннего долга, который увеличится соответственно в 2 раза.

Существенно увеличатся бюджетные  ассигнования федерального бюджета на обслуживание государственного долга, которые в 2014 году составят 579,2 млрд. рублей, или 4 % общей суммы расходов федерального бюджета и 0,8 % ВВП, что больше общего объема расходов на жилищно-коммунальное хозяйство, охрану окружающей среды, культуру, кинематографию, физическую культуру и спорт, средства массовой информации (273,3 млрд. рублей), на образование (499,5 млрд. рублей), здравоохранение (461,8 млрд. рублей), межбюджетные трансферты (494,7 млрд. рублей). Расходы на обслуживание государственного долга в 2014 году будут превышать аналогичный показатель 2011 года в 1,7 раза. [7]

Счетная палата обращала внимание на наличие указанных тенденций  в Заключении Счетной палаты Российской Федерации на проект федерального закона «О федеральном бюджете на 2011 год и на плановый период 2012 и 2013 годов».

 

 

Заключение

 

Государственный бюджет, являясь  основным финансовым планом государства, главным средством аккумулирования финансовых средств, дает политической власти реальную возможность осуществления властных полномочий, дает государству реальную экономическую и политическую власть. С одной стороны, бюджет, являясь всего лишь комплексом документов, разрабатываемых одной ветвью власти и утверждаемых другой, выполняет довольно утилитарную функцию - фиксирует избранный государством стиль осуществления управления страной. Бюджет по отношению к осуществляемой властью экономической политике является производным продуктом, он полностью зависит от избранного варианта развития общества и самостоятельной роли не играет.

Однако именно бюджет, показывая  размеры необходимых государству  финансовых ресурсов и реально имеющихся  резервов, определяет налоговый климат страны, именно бюджет, фиксируя конкретные направления расходования средств, процентное соотношение расходов по отраслям и территориям, является конкретным выражением экономической политики государства. Через бюджет происходит перераспределение национального дохода и внутреннего валового продукта. Бюджет выступает инструментом регулирования и стимулирования экономики, инвестиционной активности, повышения эффективности производства, именно через бюджет осуществляется социальная политика.

Таким образом, бюджет, объединяя  в себе основные финансовые категории (налоги, государственный кредит, государственные расходы), является ведущим звеном финансовой системы любого государства и играет как важную экономическую, так и политическую роль в любом современном обществе.