3. Проблемы формирования
и развития межбюджетных отношений в Республике
Казахстан
Предпринятые в предыдущие
годы последовательные меры по совершенствованию
системы государственного управления
позволили создать условия для повышения
эффективности ее функционирования, обеспечить
скоординированную деятельность и взаимодействие
всех уровней власти.
С принятием Закона Республики Казахстан
от 23 января 2001 года "О местном государственном
управлении в Республике Казахстан",
новой редакции Закона Республики
Казахстан от 1 апреля 1999 года "О бюджетной
системе", а также внесением изменений
и дополнений в Гражданский кодекс Республики
Казахстан были урегулированы вопросы
закрепления за каждым уровнем власти
полномочий и ответственности по осуществлению
государственных функций, а также их упорядочению.
В целом было завершено построение базовых
основ государственной системы управления.
Совершенствование системы межбюджетных
отношений было направлено на
достижение баланса интересов
центра и регионов, повышение
заинтересованности нижестоящих
уровней государственного управления
в экономическом развитии регионов и обеспечение стабильности
поступлений в местные бюджеты. Действующая
в настоящее время система распределения
доходов и расходов между уровнями бюджетов
имеет ряд преимуществ перед предшествующими
системами. Обеспечено четкое распределение
доходных источников без расщепления
каждого вида налога между республиканским
и местными бюджетами и разграничены направления
их использования. Сбалансированность
местных бюджетов достигается путем выделения
субвенций из вышестоящих бюджетов и осуществления
бюджетных изъятий из нижестоящих бюджетов.
Вместе с тем исходя из необходимости
адаптации к быстро изменяющимся
социально-экономическим условиям
и новым функциональным потребностям,
требуется дальнейшее совершенствование
системы государственного управления,
правовых и финансовых основ
ее функционирования.
Основными на сегодняшний день
являются следующие проблемы:
1) В целом в сфере государственного
управления не завершены систематизация
и оптимизация государственных
функций.
Система распределения государственных
функций и компетенция каждого уровня
государственного управления исчерпывающим
образом не закреплены в соответствующих
законодательных актах. В результате происходит
неконтролируемое расширение функций
государственных органов.
Углубление рыночных преобразований
в экономике обусловливает необходимость
дальнейшего отказа государства
от непосредственного регулирования
отдельных сфер экономики и
жизнедеятельности общества. Однако
отдельные функции, не свойственные
для государства и подлежащие передаче
в конкурентный сектор, продолжают осуществляться
государственными органами.
2) Четко не разграничены функции
и полномочия между центральным
и местными уровнями государственного
управления, сохраняется дублирование функций.
В отдельных секторах государственного
управления отмечается "иерархическая
пирамида компетенции" - совпадение
предметов ведения и ответственности.
Существует пересечение функций
между территориальными подразделениями
центральных государственных органов и местными
органами государственного управления,
функционирующими по сходным направлениям.
Совпадение предметов ведения,
пересечение функций в целом
приводят к размытости и неупорядоченности
в вопросах ответственности и
подотчетности, нерациональному расходованию
бюджетных средств, снижению качества
осуществляемых государством функций
и предоставляемых им услуг.
Некоторые функции, находящиеся
в компетенции центральных государственных
органов и их территориальных
подразделений, закреплены за нижними
звеньями местного государственного управления
(районный, сельский и поселковый уровни)
и являются предметами совместного ведения.
Местным бюджетам вменяется в обязанность
оплачивать также ряд дополнительных
расходов (провоз призывников к месту
службы, укрепление материально-технической
базы призывных пунктов).
3) Действующим законодательством
разграничение предметов ведения
и полномочий по уровням местного
государственного управления определено
в общих чертах и четко не регламентировано.
В результате распределение полномочий
на уровне "область-район" не
носит единообразный и стабильный
характер, практически передано
на усмотрение областных властей.
На сегодняшний день функциональная
структура местных органов власти различна
в регионах и зачастую меняется при каждой
смене руководства административно-территориальной
единицы.
В некоторых регионах на уровне
областного центра отдельные
городские звенья управления
объединены с областными, районные (городские) отделы переподчинены
областным исполнительным органам.
В связи с тем, что ответственность
за предоставление услуг остается
за районным (городским) звеном, а
финансирование, соответственно руководство
и контроль за исполнением
осуществляются из области, возникает
система двойного подчинения, что в целом
снижает ответственность государственного
управления за результаты работы.
4) Не решены вопросы разграничения
коммунальной собственности по
уровням местного государственного управления.
Вопросы владения коммунальной
собственностью являются ключевыми
для местных органов государственного
управления. На сегодняшний день
нет законодательного деления
коммунальной собственности на
областную, районную и сельскую,
в то время как собственность, наряду
с бюджетом, является основой деятельности
всех уровней государственного управления.
Эффективность реализации государственных
функций на местах зависит от характера
разграничения собственности по объектам
социальной инфраструктуры.
5) На сельском, поселковом, городском
(районного значения) уровне власти
отсутствуют полноценные институты
и механизмы государственного
управления.
В сельской местности проживает
более 6,6 млн. человек, однако
на селе отмечается определенный вакуум власти: не
сформированы органы местного управления,
акимы административно-территориальных
единиц не имеют самостоятельности в принятии
решений в хозяйственной и экономической
сферах.
6) Действующая система межбюджетных
отношений отличается отсутствием стабильности
в среднесрочном периоде, четких и понятных
принципов распределения доходов, расходов
и межбюджетных трансфертов между уровнями
бюджетов.
Неравномерность распределения
доходной базы между регионами
вследствие сильной дифференциации экономического
развития территорий предопределяет необходимость
проведения активной политики выравнивания
бюджетной обеспеченности регионов для
достижения равной доступности населению
услуг государственного сектора.
7) Недостаточная эффективность осуществления
заимствования местными исполнительными
органами.
В начале 1999 года, в условиях ограниченности
средств государственного бюджета,
бюджетным законодательством для
урегулирования несбалансированности
местных бюджетов была предоставлена возможность
местным исполнительным органам осуществлять
заимствование для подъема и развития
экономики своих регионов. Вместе с тем,
как показал анализ, займы местными исполнительными
органами привлекаются с более высокими
ставками вознаграждения и с более короткими
сроками погашения по сравнению с заимствованием
Правительства Республики Казахстан.
При этом ряд местных исполнительных органов,
осуществив заимствование, предлагает
уменьшить объемы бюджетных изъятий из
областных бюджетов, провести реструктуризацию
долга или выделить целевые трансферты
с целью балансировки за счет республиканского
бюджета затрат, связанных с обслуживанием
и погашением займов местных исполнительных
органов.
Таким образом, исходя из обозначенных
выше проблем в предстоящем среднесрочном
периоде меры по дальнейшему совершенствованию
системы государственного управления
в стране должны быть направлены на оптимизацию
государственных функций и их эффективное
распределение между всеми уровнями государственного
управления.
В предстоящем периоде меры
по дальнейшему совершенствованию
системы государственного управления
будут направлены на оптимизацию
перечня государственных функций
и эффективное распределение
их между всеми уровнями государственного
управления с последующим построением
соответствующей модели межбюджетных
отношений.
Для обеспечения комплексности
и последовательности действий
в этом направлении предусматривается
поэтапное проведение работ.
1) Определение оптимального перечня государственных функций
и его систематизация.
На данном этапе будет проведен
функциональный анализ существующих
государственных функций, их сопоставление
с нормами действующего законодательства.
2) Разграничение функций и полномочий между уровнями государственного
управления.
Проведение данной работы будет
основываться на результатах
функционального анализа, подготовленного
перечня государственных функций
и их классификации с учетом
общих критериев распределения
государственных функций, определенных
настоящей Концепцией.
3) Формирование оптимальной модели
межбюджетных отношений.
- упорядочение закрепления расходных
полномочий за уровнями государственного
управления.
Исходя из распределения функций между уровнями государственного
управления предстоит четко разграничить
и упорядочить расходные полномочия по
уровням бюджетов, что найдет отражение
при формировании единой бюджетной классификации.
- распределение доходных источников
по уровням государственного управления.
В результате проведения разграничения
расходных полномочий между уровнями
государственного управления возникнет
необходимость пересмотра модели
межбюджетных отношений, связанная
с изменением "функциональной
нагрузки" различных уровней государственного
управления, а вместе с ней потребностей
в финансовом обеспечении.
- совершенствование системы межбюджетных
трансфертов.
Для обеспечения результативности
финансовой поддержки регионов
будет поэтапно осуществлен переход от предоставления
межбюджетных трансфертов на "общие
нужды" по критерию бюджетной обеспеченности
к системе целевых и предельно локализованных
субвенций.
4) Институциональное и функциональное
укрепление сельского, поселкового,
городского (районного значения) уровней
государственного управления.
Приоритетным направлением административно-бюджетной
реформы станет организация эффективного
государственного управления на
уровне сельских округов, поселков,
городов районного значения, прежде всего его институциональное
и функциональное укрепление.
В целом в
сфере государственного управления
не завершены систематизация и оптимизация
государственных функций |
Определение оптимального
перечня государственных функций и его систематизация |
Четко не разграничены
функции и полномочия между центральным
и местными уровнями государственного
управления, сохраняется дублирование
функций |
Разграничение
функций и полномочий между уровнями
государственного управления |
На сельском,
поселковом, городском (районного значения)
уровне власти отсутствуют полноценные
институты и механизмы государственного
управления |
Институциональное
и функциональное укрепление сельского,
поселкового, городского (районного
значения) уровней государственного управления |
Действующая система
межбюджетных отношений отличается
отсутствием стабильности в среднесрочном
периоде, четких и понятных принципов
распределения доходов, расходов и
межбюджетных трансфертов между
уровнями бюджетов |