Проблемы пополнения государственной казны

Бюджетное право - это совокупность юридических норм, регулирующих бюджетное устройство страны и бюджетный процесс, то есть порядок формирования и исполнения всех бюджетов, входящих в бюджетную систему государства, а также компетенцию всех органов власти в бюджетной сфере. Бюджетное право является важнейшей частью финансового права и состоит из общей и особенной частей.

Общую часть бюджетного права образуют нормы, закрепляющие самые общие принципы и методы деятельности органов государственного управления и местного самоуправления в бюджетной сфере, а также основные полномочия субъектов бюджетных правоотношений.

Субъектами бюджетных правоотношений являются:

• государство, национально-государственные и административно-территориальные образования;
• представительные и исполнительные органы государственной и местной власти;
• организации – получатели бюджетных средств

К бюджетным правоотношениям относятся:

• отношения, возникающие между субъектами бюджетных правоотношений в процессе формирования доходов и осуществления расходов бюджетов всех уровней бюджетной системы Российской Федерации и бюджетов государственных внебюджетных фондов, осуществления государственных и муниципальных заимствований, регулирования государственного и муниципального долга;
• отношения, возникающие между субъектами бюджетных правоотношений в процессе составления и рассмотрения проектов бюджетов всех уровней бюджетной системы Российской Федерации, утверждения и исполнения бюджетов всех уровней бюджетной системы Российской Федерации, контроля за их исполнением.

Нормы общей части бюджетного права конкретизируются в особенной части.

Источниками бюджетного права являются нормативные правовые акты различной юридической силы, которые можно условно разделить на две группы:

• нормативные акты, устанавливающие общие правила для участников бюджетных отношений;
• финансово-плановые акты, к которым относятся собственно бюджеты, финансовые планы ведомств, сметы учреждений и т.д.

Основным источником бюджетного права в РФ является Конституция РФ. Конституция устанавливает форму государственного устройства РФ и принципы взаимодействия федерального центра и субъектов федерации6. В развитие основных положений в сфере бюджетного права, закрепленных в Конституции РФ, издаются и специальные законодательные акты, составляющие собственно бюджетное законодательство РФ.

Бюджетное законодательство включает в себя Бюджетный кодекс РФ и принятые в соответствии с ним:

• федеральные законы о федеральном бюджете;
• законы субъектов РФ о бюджетах субъектов РФ;
• нормативные правовые акты муниципальных образований о местных бюджетах;
• иные федеральные законы, законы субъектов РФ, нормативные правовые акты представительных органов местного самоуправления, регулирующие бюджетные правоотношения;
• нормы международного права.

Бюджетный кодекс РФ был принят в 1998 году и является важнейшим документом, регулирующим бюджетные правоотношения. В первой части Бюджетного кодекса фиксируются определения базовых понятий бюджетного права, компетенция органов государственной власти РФ, субъектов РФ и органов местного самоуправления в области регулирования бюджетных правоотношений7.

Бюджетные права органов государственной власти Российской Федерации обеспечивают создание государственной казны, без которой невозможно осуществление государственного суверенитета и компетенции Российской Федерации. Обладая такими правами, федеральные органы власти формируют федеральный бюджет, необходимый для функционирования государства, для выполнения им своих внутренних и внешних функций.

Бюджетные компетенции и полномочия федеральных органов государственной власти помимо Конституции Российской Федерации и Бюджетного кодекса РФ закреплены в: Законе РСФСР «Об основах бюджетного устройства и бюджетного процесса в РСФСР» от 10.10.1991 г. № 1734-1, Законе РФ «Об основах бюджетных прав и прав по формированию и использованию внебюджетных фондов представительных и исполнительных органов государственной власти республик в составе РФ, автономной области, автономных округов, краев, областей, городов Москвы и Санкт-Петербурга, органов местного самоуправления» от 15.04.1993 г. № 4807-1 и в целом ряде других законодательных актов с внесенными в период их действия изменениями и дополнениями. Федеральные органы власти осуществляют законодательное регулирование бюджетных отношений в закрепленных Конституцией РФ пределах ведения, исходя из компетенции РФ устанавливать основы федеральной политики в области государственного, экономического, экологического, социального, культурного и национального развития.

Федеральные органы государственной власти осуществляют следующие функции по регулированию государственной казны8:

1. Определяют основы бюджетного устройства и бюджетного процесса, действующие на всей территории России, которые конкретизируются в нормативных документах органов власти субъектов Федерации и местного самоуправления;
2. Формируют и исполняют федеральный бюджет;
3. Устанавливают налоги, сборы, иные источники доходов, подлежащие зачислению в федеральный бюджет. При этом установление общих принципов налогообложения, согласно Конституции РФ, относится к совместному ведению РФ и ее субъектов;
4. Производят разграничение бюджетных доходов между федеральным бюджетом и бюджетами субъектов Федерации;
5. Осуществляют регулирование бюджетов субъектов Федерации путем передачи им отчислений от налогов и других источников доходов, выделения дотаций, субвенций из федерального бюджета, трансфертов из федерального фонда финансовой поддержки субъектов Федерации;
6. Устанавливают основы разграничения расходов между бюджетами на базе разграничения имущества и компетенции между органами государственной власти РФ и субъектов Федерации, а также органами местного самоуправления;
7. Образовывают в федеральном бюджете оборотную кассовую наличность в размере, необходимом для покрытия временных кассовых разрывов в процессе исполнения бюджета, резервные фонды в распоряжении представительных и исполнительных федеральных органов власти, а также целевые бюджетные фонды;
8. Организовывают бюджетную отчетность в РФ и т.д.

Из рассмотренного перечня бюджетных полномочий федеральных органов государственной власти видно, что они действуют в области бюджетных отношений, возникающих на территории России в целом: в отношении федерального бюджета, бюджетов субъектов Федерации и  местных бюджетов (в определенной мере). Такое содержание компетенции РФ характеризует важную координирующую роль РФ в функционировании бюджетной системы страны.

Вторая часть Бюджетного кодекса РФ называется «Бюджетная система РФ» и описывает бюджетное устройство РФ, доходы, расходы, дефицит, профицит бюджетов. В третьей части Бюджетного кодекса описывается состав участников, процедуры и стадии бюджетного процесса, осуществляемого в РФ. Четвертая часть посвящена ответственности за нарушение бюджетного законодательства. Наконец, пятая часть - заключительные положения.

Среди прочих федеральных законов, относящихся к источникам бюджетного права необходимо выделить Федеральный закон “О бюджетной классификации РФ”.

Бюджетной классификацией называют группировки доходов и расходов бюджетов всех уровней, а также источников финансирования дефицитов бюджетов. Бюджетная классификация обеспечивает сопоставимость показателей всех уровней бюджетной системы РФ.

Определение и состав бюджетной классификации описаны в Бюджетном кодексе РФ, в то время как подробное описание каждой из группировок приводится в ФЗ “О бюджетной классификации РФ”.

Бюджетная классификация включает в себя следующие виды группировок:

• классификация доходов бюджетов РФ;
• функциональную классификацию расходов бюджетов РФ;
• экономическую классификацию расходов бюджетов РФ;
• ведомственную классификацию расходов федерального бюджета
• классификацию источников внутреннего финансирования дефицитов бюджетов РФ
• классификацию источников внешнего финансирования дефицитов федерального бюджета и бюджетов субъектов РФ;
• классификацию видов государственных внутренних долгов РФ и субъектов РФ, видов муниципального долга;
• классификацию видов государственных внешних долгов РФ и субъектов РФ, а также государственных внешних активов РФ;

Доходы бюджетов РФ подразделяются на группы, подгруппы, статьи и подстатьи. Группами бюджетных доходов являются: налоговые доходы; неналоговые доходы; безвозмездные перечисления; доходы целевых бюджетных фондов; доходы от предпринимательской и иной приносящей доход деятельности.  Каждая из групп включает в себя ряд подгрупп.

Функциональная классификация является группировкой расходов бюджетов всех уровней и отражает направления бюджетных средств на реализацию основных функций государства. Функциональная классификация расходов включает в себя четыре уровня. Первый уровень – разделы, отражающие направления расходования бюджетных средств на реализацию основных функций государства. Примеры разделов функциональной классификации расходов:

• государственное управление и местное самоуправление;
• судебная власть;
• национальная оборона;
• образование

В пределах разделов выделяют подразделы, конкретизирующие направления расходования бюджетных средств. Например, в Федеральном бюджете на 2007 год по статье «Содержание и обслуживание казны Российской Федерации» было выделено 43 248,0 тыс. рублей9.

Третий уровень функциональной классификации расходов составляют целевые статьи, которые отражают финансирование расходов бюджетов по конкретным направлениям деятельности главных распорядителей средств бюджетов в пределах подразделов функциональной классификации. В качестве примеров целевых статей, выделяемых в рамках раздела “образование” функциональной классификации можно назвать “ведомственные расходы на образование”, а также расходы на реализацию федеральных целевых программ “Дети России” и “Молодежь России”.

Наконец, четвертым уровнем функциональной классификации являются виды расходов, которые детализируют направления расходования бюджетных средств в пределах целевых статей. Так, например, видом расходов в рамках целевой статьи “ведомственные расходы на образование” подраздела “дошкольное образование” раздела “образование” функциональной классификации расходов является финансирование “детских дошкольных учреждений”.

Экономической классификацией расходов называют группировку расходов бюджетов по их “экономическому содержанию”. Это означает, что расходы группируются в зависимости от целей: финансирование текущих расходов; финансирование капитальных расходов; предоставление кредитов (бюджетных ссуд) за вычетом погашения.

К текущим расходам относят закупки товаров и оплату услуг; выплату процентов; субсидии, субвенции и текущие трансферты, а также оплата услуг по признанию прав собственности за рубежом. Капитальные расходы включают капитальные вложения в основные фонды; создание государственных запасов и резервов; приобретение земли и нематериальных активов; капитальные трансферты.

Ведомственная классификация расходов бюджетов отражает распределение средств по главным распорядителям и распорядителям (на местном уровне) средств соответствующих бюджетов. Перечень главных распорядителей средств федерального бюджета утверждается ежегодно федеральным законом о федеральном бюджете.

Перечень главных распорядителей бюджетных средств в субъектах РФ устанавливается законодательными (представительными) органами власти субъектов РФ.

Перечень распорядителей средств местных бюджетов утверждается решением представительных органов местного самоуправления.

Классификация источников внутреннего финансирования дефицитов бюджетов – группировка заемных средств, привлекаемых Правительством РФ, органами исполнительной власти субъектов РФ и органами местного самоуправления для финансирования дефицитов бюджетов.

Классификация источников внешнего финансирования дефицитов бюджетов - группировка заемных средств, привлекаемых Правительством РФ и органами исполнительной власти субъектов РФ для финансирования дефицитов соответствующих бюджетов.

Классификация видов государственных внутренних долгов РФ, субъектов РФ, видов муниципального долга - группировка долговых обязательств Правительства РФ, органов исполнительной власти субъектов РФ и органов местного самоуправления.

Классификация видов государственных внешних долгов РФ, субъектов РФ, а также государственных внешних активов РФ является группировкой государственных внешних долговых обязательств, осуществляемых Правительством РФ и органами исполнительной власти субъектов РФ.

Важную роль в бюджетном процессе играет Налоговый кодекс РФ. Первая часть Налогового кодекса была принята в 1998 году после пяти лет согласований. Основная задача, которую решает этот закон, – кодификация правил, регулирующих взаимоотношения налоговых органов и налогоплательщиков. В первом разделе помимо определения основных понятий, установления законодательных основ налоговой системы, описываются виды налогов и сборов, взимаемые на всех уровнях бюджетной системы РФ. Второй раздел, в основном, посвящен правам и обязанностям налогоплательщиков и налоговых агентов. В третьем разделе описывается система налоговых органов, действующих в РФ, их полномочия и обязанности.

Прочие разделы первой части Налогового кодекса (всего их семь) посвящены правилам уплаты налогов и сборов, налоговой отчетности и налоговому контролю, ответственности за совершение налоговых правонарушений и т.д.

Помимо системообразующих нормативных актов, которыми являются Конституция РФ, Бюджетный кодекс РФ, Налоговый кодекс РФ, Закон о бюджетной классификации, важными источниками бюджетного права являются собственно законы о бюджете (федеральном, субъектов РФ или муниципальных образований), а также отчеты об исполнении бюджета.

Законы о федеральном бюджете рассматриваются Государственной Думой в четырех чтениях. К настоящему моменту законы о федеральном бюджете имеют устоявшуюся структуру и определенную внутреннюю логику. Как правило, закон о бюджете включает в себя текстовую часть и приложения. Текстовая часть закона в последние годы содержит около 150 статей.