Проблема взаимодействия органов управления финансами

     Основными задачами Минфина России в соответствии с Постановлением Правительства  РФ от 30.06.2004 № 329 «О Министерстве финансов Российской Федерации» являются выработка единой государственной финансовой, кредитной, денежной политики, а также политики в сфере аудиторской деятельности, бухгалтерского учета и бухгалтерской отчетности, добычи, производства, переработки драгоценных металлов и драгоценных камней, таможенных платежей, включая определение таможенной стоимости товаров и транспортных средств.

     Среди основных функций Минфина России в соответствии с указанными задачами можно назвать:

• разработку проектов законов по вопросам развития бюджетной системы, основ бюджетного процесса, разграничения бюджетных полномочий между Российской Федерацией, ее субъектами и органами местного самоуправления;
• разработку проектов законов в области налогообложения, а также форм документов, учета и отчетности, связанных с их реализацией;
• разработку проекта закона о федеральном бюджете и организацию его исполнения, составление отчетности об исполнении федерального бюджета и консолидированного бюджета Российской Федерации;
• координацию бюджетной и денежно-кредитной политики;
• управление государственным долгом Российской Федерации и эмиссию государственных ценных бумаг от имени Российской Федерации;
• ведение книги учета государственных долгов и регистрации эмиссии государственных ценных бумаг субъектов Российской Федерации и муниципальных образований;
• разработку нормативных актов в области бухгалтерского учета и составления финансовой отчетности.

     Постановление Правительства РФ от 07.04.2004 № 185 «Вопросы Министерства финансов Российской Федерации» определяет, что оно осуществляет свою деятельность непосредственно и через территориальные органы федерального казначейства.

     Федеральное казначейство было создано в России в составе Министерства финансов РФ в 1993 г. для обеспечения оперативного управления средствами федерального бюджета. Необходимость его создания в 1993 г. была вызвана: банковской реформой, в результате которой средства федерального бюджета оказались рассредоточены в разных кредитных организациях; отсутствием автоматизации безналичных расчетов и соответственно отсутствием оперативной информации у Минфина России о движении бюджетных средств; конституционной реформой, в результате которой исполнение федерального бюджета перестало относиться к вопросам деятельности финансовых органов субъектов РФ и муниципальных образований.

     Таким образом, проблемы исполнения федерального бюджета вызвали необходимость создания специального органа — Федерального казначейства, к которому от банков перешли учетно-контрольные функции. Органам федерального казначейства открыты счета в подразделениях Центрального банка РФ и уполномоченных банках по учету средств федерального бюджета. У них есть возможность контролировать деятельность коммерческих банков по своевременному исполнению платежных поручений налогоплательщиков и плательщиков других обязательных платежей в бюджет. Казначейские органы осуществляют краткосрочное прогнозирование исполнения доходов и расходов федерального бюджета. Они открывают и ведут лицевые счета бюджетных учреждений как учетные регистры на банковском счете по учету средств федерального бюджета. Кроме того, Казначейство России также осуществляет распределение регулирующих налогов между бюджетами разного уровня, а также государственными внебюджетными.

     Органы федерального казначейства осуществляют информационный обмен: с налоговыми органами; органами, администрирующими неналоговые доходы бюджета; с кредитными организациями, в которых открыты счета по учету бюджетных средств; территориальными финансовыми органами; распорядителями и получателями средств федерального бюджета; Счетной палатой Российской Федерации. В настоящее время ведется работа по полному переводу такого информационного обмена в электронный вид с использованием новейших технологий в режиме реального времени. 

Управление  финансами на региональном и муниципальном уровне 

     Высшие  органы законодательной власти субъектов  РФ утверждают законы в области финансов в рамках своей компетенции:

• о введении региональных налогов и сборов в соответствии с перечнем, установленным налоговым законодательством РФ;
• о бюджете субъекта РФ на соответствующий финансовый год и отчете о его исполнении;
• о бюджете территориального фонда обязательного медицинского страхования и отчете о его исполнении;
• о мерах государственной финансовой поддержки организаций и отраслей региональной экономики и др.).

     Кроме того, законодательные и исполнительные органы субъектов РФ обладают правом законодательной инициативы и по федеральным законам, в том числе в области финансов.

     Высшие  органы исполнительной власти субъектов  Российской Федерации ответственны за выработку финансовой политики региона, составление проекта бюджета субъекта РФ и организацию его исполнения. В соответствии со ст. 77 Конституции РФ субъекты Российской Федерации самостоятельно устанавливают систему региональных органов государственной власти на основе общих принципов, определенных федеральным законодательством. В составе администраций субъектов РФ создаются специализированные финансовые органы: министерства финансов (в республиках, а также некоторых краях и областях), департаменты финансов, комитеты по финансам и бюджету, финансовые управления и т.п. Их функции сходны с функциями Министерства финансов РФ, но в пределах компетенции исполнительных органов субъектов РФ. К основным функциям относятся: разработка региональной финансовой политики, непосредственная разработка проектов региональных бюджетов, организация их исполнения, разработка программ государственной финансовой поддержки отдельных отраслей и организаций региона, осуществление государственных заимствований субъектов РФ.

       Региональные финансовые органы  также могут иметь свои подразделения  на местах - финансово-казначейские управления (или филиалы). Финансовые органы субъектов РФ в отличие от финорганов, функционирующих в условиях административно-командной системы управления, непосредственно не подчиняются Министерству финансов России; тем не менее, они представляют отчет об исполнении своих бюджетов в Минфин России, в координации с последним проводится кадровая работа и работа по информатизации управления финансами.

     В составе многих региональных финансовых органов созданы собственные территориальные казначейства для осуществления учетно-контрольных функций по исполнению региональных бюджетов в соответствии с действующим бюджетным законодательством. Вместе с тем в ст. 78 Конституции РФ предусмотрена возможность передачи части своих полномочий федеральными органами исполнительной власти органам субъектов РФ и наоборот.

     Таким образом, в соответствии с действующим Бюджетным кодексом РФ субъекты Российской Федерации, не получающие финансовой помощи из федерального бюджета, имеют право на создание собственного казначейства, но могут заключать договоры с органами федеральною казначейства, в то время как дотационные регионы должны исполнять бюджеты через органы федерального казначейства.

     Представительные  органы местного самоуправления принимают решения об утверждении местного бюджета и отчета о его исполнении, принимают решения по другим финансовым вопросам, относящимся к ведению муниципальных образований. Исполнительные органы местного самоуправления ответственны за разработку муниципальной финансовой политики, в том числе долговой, составление и исполнение местного бюджета. Как правило, в их составе действуют местные финансовые или финансово-казначейские органы.

     При этом к исполнению дотационных местных  бюджетов (а также бюджетов недотационных муниципальных образований, расположенных на территории региона, получающего финансовую помощь из федерального бюджета) привлекаются органы федерального казначейства и региональных казначейств. Нередко местные финансовые органы выступают филиалами финансовых органов субъектов РФ.

     В 2008 г. завершилась реализация Концепции повышения эффективности межбюджетных отношений и качества управления государственными и муниципальными финансами в РФ на 2006 - 2008 гг., которая была принята Правительством РФ в апреле 2006 г. Ее основными задачами являлись укрепление финансовой состоятельности субъектов РФ, создание системы стимулов для увеличения собственной доходной базы и улучшения качества управления финансами, повышение прозрачности региональных и муниципальных финансов.

     В продолжение начатой работы Минфином РФ подготовлен проект концепции повышения эффективности межбюджетных отношений и качества управления финансами на период 2009 - 2011 гг., реализация которой будет проходить по следующим направлениям: продолжение работы по приведению расходных обязательств РФ и субъектов РФ в соответствие с разграничением полномочий, формированию стимулов к увеличению доходной базы региональных и местных бюджетов, совершенствованию механизмов предоставления межбюджетных трансфертов и формированию нового качества финансового менеджмента в сфере управления региональными и муниципальными финансами.

     Одним из ключевых направлений политики межбюджетных отношений является создание стимулов к повышению качества управления региональными и муниципальными финансами.

     Предполагается  внесение изменений в бюджетное  законодательство, предусматривающих расширение полномочий по управлению бюджетным процессом для субъектов РФ и муниципальных образований, проводящих ответственную бюджетную политику, и меры воздействия для тех, у кого качество финансового менеджмента будет ниже установленных показателей. Для реализации этих положений будет продолжена практика проведения мониторинга и составление рейтинга качества финансового менеджмента субъектов РФ.

    Эффективным инструментом стимулирования органов  государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления по реализации мер, направленных на повышение качества управления региональными и муниципальными финансами, являются предоставляемые из федерального бюджета субсидии на реформирование региональных и муниципальных финансов. Данная финансовая помощь оказывается субъектам РФ и муниципальным образованиям, отобранным на конкурсной основе по результатам оценки программ реформирования региональных (муниципальных) финансов, а также при обязательном соблюдении требований БК РФ и отсутствии просроченной задолженности.

     За  время применения данного инструмента межбюджетных трансфертов около 60 регионов подавали заявки на участие в конкурсном отборе, из которых 39 явились получателями субсидий на реформирование региональных финансов. Начиная с конкурса, объявленного в 2005 г., Министерство финансов РФ рассматривает заявки от муниципальных образований, являющихся административными центрами субъектов Российской Федерации или имеющих численность постоянного населения свыше 200 тыс. человек. К настоящему моменту 30 муниципальных образований приняли программы реформирования муниципальных финансов.

     Программы реформирования региональных (муниципальных) финансов содержат конкретные мероприятия по следующим основным направлениям реформирования: организация бюджетного планирования, ориентированного на результат, среднесрочное планирование, предоставление государственных (муниципальных) услуг юридическим и физическим лицам, создание условий для развития доходной базы, межбюджетные отношения, повышение публичности государственного и муниципального секторов экономики.

     К основным направлениям Программы реформирования относятся:

  1. реформа бюджетного процесса и управления расходами;

  2. бюджет и бюджетный процесс, ориентированные на результат;

3. реформирование системы финансирования отраслей государственного и муниципального секторов экономики;

4. предоставление государственных и муниципальных услуг юридическим и физическим лицам;

  5. создание условий для развития доходной базы;

6. повышение эффективности использования государственного и муниципального имущества;

7. повышение публичности государственного и муниципального секторов экономики;

  8. межбюджетные отношения и качество управления финансами.

     Программа реформирования региональных (муниципальных) финансов - это комплексные планы  действий всех органов государственной  власти субъекта РФ и органов местного самоуправления по реформированию общественных финансов, рассчитанные по меньшей мере на несколько лет.

     Главный результат, достигнутый участниками  конкурсов, - повышение качества управления финансами этих субъектов Российской Федерации и муниципальных образований, а именно: повышение качества исполнения бюджетов, снижение кредиторской задолженности и недоимки, сокращение неэффективных расходов, внедрение методов среднесрочного планирования и бюджетирования по результатам.

     Кроме того, для стимулирования повышения  эффективности управления финансами следует внедрить систему ежегодной рейтинговой оценки субъектов РФ, отражающей результаты работы региональных и местных администраций как в целом, так и по различным направлениям развития, а в части развития государственных и муниципальных финансов - в первую очередь по использованию инструментов ведения бюджетного процесса, принципов бюджетирования, ориентированного на результат, среднесрочного бюджетного планирования с последующим финансовым поощрением наиболее успешных регионов.