Понятие и принципы бюджетного процесса. Субъекты бюджетного процесса

 

Первоочередное значение для функционирования любых правоотношений имеет принцип законности.

Применительно к бюджетному процессу указанный принцип имеет, на наш взгляд, две формы проявления.

Во-первых, говоря о законности бюджетного процесса, мы имеем в  виду, что бюджетный процесс и  соответствующие ему бюджетные  процессуальные отношения - явления, подвергаемые детальной нормативной правовой регламентации. Ход бюджетного процесса обусловлен содержанием и объемом  законодательного регулирования. Бюджетные  отношения как разновидность  финансовых правоотношений могут существовать исключительно в форме, определенной законом. Любые бюджетные отношения - будь то зачисление доходов в публичный  фонд либо производство расходов - невозможны вне правового оформления. Данные акты, в свою очередь, должны соответствовать  требованиям законности, обеспечивать конституционно предусмотренные гарантии прав и свобод граждан.

Во-вторых, результат самого бюджетного процесса - акт о бюджете - имеет правовую форму (правовой акт  о бюджете - закон, решение). На федеральном  уровне бюджет утверждается в форме  федерального закона, на уровне субъекта РФ - в форме закона субъекта РФ, на уровне муниципального образования - в  форме муниципального правового  акта (ст. 11 БК РФ). Правовой акт о  бюджете представляет собой основной финансовый план публично-правового образования (Российской Федерации, субъекта РФ, муниципального образования). Законодательство предусматривает требования к содержанию правового акта о бюджете. Сформированный в ходе бюджетного процесса бюджет только в том случае будет отвечать критерию законности, если его содержание будет соответствовать нормативным установлениям. Таким образом, закон о бюджете должен быть детально отработанным нормативным правовым актом, учитывающим иные акты, в том числе закрепляющие формирующие доходы платежи, расходные обязательства публично-правовых образований.

Следующий принцип бюджетного процесса общего характера - подконтрольность. Бюджетный контроль осуществляется на всех стадиях бюджетного процесса. Он осуществляется в ходе составления  проектов бюджетов всех уровней, в том  числе бюджетов внебюджетных фондов, в ходе рассмотрения и утверждения  законопроектов о бюджетах, в ходе исполнения бюджетов и утверждения  отчетов об исполнении бюджетов. Особое значение имеет бюджетный контроль на стадии исполнения бюджета, в рамках которого происходят два важнейших  для функционирования бюджета процесса - непосредственная мобилизация денежных средств в бюджет (формирование доходов), а также выделение из бюджета средств получателям бюджетных средств (использование средств в порядке расходования). На стадии исполнения бюджета ярко проявляются такие цели бюджетного контроля, как предупреждение нерационального и нецелевого использования бюджетных средств, проверка законности операций с бюджетными средствами, проверка обоснованности и эффективности управленческих решений относительно бюджетных отношений. Бюджетный контроль служит формой реализации контрольной функции финансов применительно к бюджетам бюджетной системы государства.

Не меньшее значение для  осуществления бюджетного процесса имеет принцип разграничения  компетенции органов власти в  бюджетном процессе.

Участниками бюджетного процесса являются субъекты указанные в п. 1 ст. 152 Бюджетного кодекса (Президент РФ, органы законодательной или представительной власти, органы исполнительной власти, органы денежно-кредитного регулирования, органы государственного и муниципального финансового контроля, внебюджетные государственные фонды).

      Органы власти, реализующие компетенцию участников бюджетного процесса, вступают в бюджетный процесс последовательно, осуществляя свои полномочия исходя из содержания и задач конкретных стадий бюджетного процесса. В пределах своих полномочий органы обеих ветвей власти осуществляют контроль: законодательные органы осуществляют контроль в ходе рассмотрения законопроекта бюджета, а также контроль за исполнением бюджета в лице Счетной палаты РФ, исполнительные органы - контроль в ходе исполнения бюджета в рамках специальных процедур. Таким образом, каждый орган власти, выступающий участником бюджетного процесса, выполняя функции в рамках компетенции, вносит свой вклад в достижение целей и задач бюджетного процесса.

Принцип разграничения компетенции  органов власти в бюджетном процессе есть не что иное, как специализация  принципа разделения властей применительно  к конкретному виду государственной  деятельности - бюджетной деятельности в форме бюджетного процесса.

Специальные принципы бюджетного процесса

Принцип периодичности бюджетного процесса связан с тем, что для  большинства бюджетных правоотношений (в том числе отношений формирования доходов бюджета, отношений осуществления  расходов бюджета и др.) характерен возобновляющийся характер. Он выражается в том, что отношения формирования, распределения и использования  бюджетного фонда повторяются с  учетом периодичности действия бюджета. Деятельность от начала составления  бюджета до утверждения отчета об исполнении бюджета длится около  трех с половиной лет (составляет бюджетный цикл). После окончания  бюджетного цикла относительно бюджета конкретного периода бюджетные правоотношения возобновляются, но уже применительно к бюджету следующего финансового периода. Соответственно, возобновляется и бюджетный процесс, закладывающий правовые границы будущих бюджетных правоотношений.

Принцип периодичности бюджетного процесса, предполагающий смену бюджетных  процессуальных правоотношений и их повтор из одного бюджетного процесса в другой, проявляется не только в столь значительном масштабе как  характеристика непрерывной бюджетной  деятельности государства. Принцип  периодичности также проецируется внутри бюджетного процесса относительно конкретного бюджета на конкретный финансовый период. Бюджетные отношения  в таком случае перетекают из одного вида в другой, составляя динамику бюджетного процесса. Динамика же бюджетного процесса проявляется в его стадиях.

В основу стадий бюджетного процесса положен принцип учета  специальных бюджетных показателей, установленных бюджетной классификацией Российской Федерации. Суть этого принципа состоит в том, что при составлении  бюджетов всех уровней бюджетной  системы учитывается единая бюджетная  классификация, включающая классификацию  доходов бюджетов; классификацию  расходов бюджетов; классификацию источников финансирования дефицитов бюджетов; классификацию операций публично-правовых образований (ст. 18 БК РФ). С учетом требований бюджетной классификации разделам бюджета присваиваются точные наименования и порядковые номера. Руководствуясь бюджетной классификацией, можно  сопоставить, средства какого характера и в каком объеме поступают в различные бюджеты, какие расходы производятся. Использование стабильных показателей, предусмотренных бюджетной классификацией, имеет организующее значение для бюджетного процесса, делает его стадии более четкими и прозрачными.

Существенную роль для  бюджетного процесса выполняет принцип  подчинения определенным срокам. Для  бюджетного процесса характерно нормативное установление строго определенных промежутков времени для осуществления тех или иных действий с бюджетом. Эти промежутки времени следует обозначать как бюджетные процессуальные сроки. К таковым, например, относятся:

срок направления Президентом  РФ бюджетного послания Федеральному Собранию РФ (ст. 170 БК РФ);

срок внесения проекта  бюджета на рассмотрение законодательного органа (п. 1 ст. 192, п. 1 ст. 194 БК РФ);

срок направления бюджета  в Комитет по налогам и бюджету (п. 2 ст. 194 БК РФ) и.т.д.

Бюджетные процессуальные сроки  имеют организующее значение для  деятельности уполномоченных в бюджетном  процессе органов, создают гарантию своевременности их действий, направленных на бюджет.

Таким образом, вопросы бюджетных  отношений, касающиеся формирования и  реализации правового акта о бюджете, служат довольно распространенным предметом  судебных разбирательств. Разного рода спорные ситуации, связанные с  бюджетным процессом, разрешаются  Конституционным Судом РФ, Верховным  Судом РФ, Высшим Арбитражным Судом  РФ. Анализ правовых позиций и решений  судов позволяет судить о предъявлении к бюджетному процессу довольно жестких  требований организационного и правового  характера, что служит гарантией  нормального функционирования бюджетной  системы, финансового обеспечения  прав и свобод граждан и задач  государства. Поэтому, несмотря на отсутствие в федеральном законодательстве нормативного положения, целостно устанавливающего непосредственно принципы бюджетного процесса, обязательность соблюдения определенных требований к бюджетному процессу вполне ощутима, она вытекает из нормативной базы бюджетных отношений  в целом.

 

 

                                              ЗАКЛЮЧЕНИЕ

 

Из  вышеизложенного следует:

- Сущность бюджетного процесса заключается в том, что он представляет собой разновидность государственного или местного управления. Управление - это процесс воздействия субъекта управления (управляющей системы) на объект управления (управляемой системы). В бюджетном процессе в качестве управляющей системы выступают законодательные (представительные) органы власти, а в качестве управляемой системы - исполнительные органы власти, а также получатели бюджетных средств;

- Каждый субъект, управляющий публичными финансами, а именно: Российская Федерация, субъекты Российской Федерации, муниципальные образования - осуществляют собственный бюджетный процесс; 

- Бюджетный процесс, являясь управленческой деятельностью государства, отражает сущность и форму государства: является государство республикой или монархией по форме правления, федерацией или унитарным государством по форме государственного устройства, демократическим или недемократическим по политическому режиму;

- Бюджетный процесс на уровне муниципальных образований также отражает сущность государственной и местной власти. Наличие права муниципальных образований на собственный бюджет свидетельствует о демократичности политического режима.

Одной из гарантий реализации задач и целей бюджетного процесса является соблюдение требований, подчиняющих  бюджетный процесс как особый вид деятельности уполномоченных органов. Эти требования следует обозначить в качестве "принципов бюджетного процесса". Под принципами бюджетного процесса понимаются основополагающие требования, предъявляемые к осуществлению  деятельности уполномоченных субъектов, развивающейся в рамках бюджетных  отношений процессуального характера  и направленной на своевременное и качественное осуществление стадий бюджетного процесса.

     Несмотря на отсутствие в федеральном законодательстве нормативного положения, устанавливающего непосредственно принципы бюджетного процесса, обязательность соблюдения определенных требований к бюджетному процессу вполне ощутима, она вытекает из нормативной базы бюджетных отношений в целом, а также из правовых позиций и материалов судебной практики Конституционного Суда РФ, Верховного Суда РФ, Высшего Арбитражного Суда РФ. Анализ правовых позиций и решений судов позволяет судить о предъявлении к бюджетному процессу довольно жестких требований организационного и правового характера, что служит гарантией нормального функционирования бюджетной системы, финансового обеспечения прав и свобод граждан и задач государства.

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

                    СПИСОК ИСПОЛЬЗОВАННЫХ ИСТОЧНИКОВ

 

1. Бюджетный кодекс Российской  Федерации от 31.07.1998 N 145-ФЗ СЗ РФ - 28.12.2009.

2. Бюджетная система Российской Федерации: Учебник / Под ред. О.В. Врублевской, М.В. Романовского. С. 797.

3.Годин А.М., Максимова Н.С., Подпорина И.В. Бюджетная система Российской Федерации: Учебник. М.: Издательско-торговая корпорация "Дашков и Ко", 2005. С. 298.

4.Грачева Е.Ю. Проблемы правового регулирования государственного финансового контроля. М.: Юриспруденция, 2000. С. 70.

5. Землин А.И. Бюджетное право: Схемы и комментарии / Под ред. д.ю.н. Е.Ю. Грачевой. М.: Юриспруденция, 2006. С. 6.

6. Пешкова Х. В. Принципы бюджетного процесса :На основе обзора судебной практики, Финансовое право. -2008. - № 10. - С. 8 - 17

7. Финансовое право. Учебное пособие / Под ред. А.А. Ялбулганова. М.: Статут, 2004.