Перспективы развития бюджетного федерализма в РФ

• Иные виды финансовой помощи бюджетам других уровней

Виды  финансовой помощи, распределяемые не через Фонды, занимают значительную долю в межбюджетных трансфертах, и  эта доля в последние годы растет. В основном данный раздел составляют различные виды целевой финансовой помощи.

2.4 Основные проблемы развития бюджетного федерализма РФ

Действующая в России система распределения  доходных источников между бюджетами  различных уровней имеет ряд  существенных недостатков.

1. Практически не определены объективные основы разграничения финансовой базы между различными субъектами федеративных отношений, исходя объективных потребностей экономического развития и иерархии распределения экономических и социально – политических интересов.
2. Слабо выявлены объективные основы формирования потребностей субъектов федеративных отношений в финансовых ресурсах, не решены вопросы минимальной достаточности собственных финансовых источников, а также определения объективных основ перераспределения финансовых источников и финансовых ресурсов на основе гармонизации интересов регионов – доноров и регионов – реципиентов.
3. Не обеспечивается территориальное единство бюджетной и налоговой политики, в том числе и в отношении прав субъектов Федерации по сохранению в качестве собственных доходных источников налогооблагаемой базы тех юридических и физических лиц, которые находятся на их территории, а значит, бюджеты территорий теряют значительную часть своего налогового потенциала.

Распределение доходной базы бюджетов различных уровней  должно исходить из необходимости формирования рациональной территориальной структуры налоговой системы, т.е. оптимизации общего перечня используемых налогов и сборов, отладки механизмов действующих налогов для повышения эффективности и гибкости действия налоговой системы в целом с точки зрения ее макро – и микроэкономического воздействия.

Необходимость использования возможностей налогового стимулирования инвестиционной активности производителей также относится к основополагающим принципам закрепления доходных источников за уровнями бюджетной системы. Это предполагает создание такой налоговой системы, которая учитывала бы в первую очередь приоритет общегосударственных интересов, направленных на стимулирование научно – технического прогресса, ресурсосбережения, увеличение объемов и эффективности производства. Для реализации этого принципа государство должно четко установить предельно допустимый уровень налогообложения. При этом проблема сводится не столько к размерам налоговых ставок (хотя снижение налогового бремени необходимо), сколько к принципам, правилам, механизмам и процедурам в налоговых отношениях. Это позволит уйти от господствующего ныне фискального (чисто казенного) подхода к налогообложению и создать целостную и активно действующую систему экономических регуляторов, формирующих цели, обусловливающие оценку и выбор стратегии, методов и средств хозяйственной деятельности каждым производителем.

К основным недостаткам действующей в настоящее  время системы бюджетного выравнивания посредством трансфертов следует  отнести:

• необоснованность нормативной базы расчетов минимального уровня бюджетной обеспеченности;
• широкий диапазон уровня бюджетной обеспеченности на территориях, имеющих одинаковые региональные условия;
• необработанность механизма финансовой поддержки и стимулирования расширения собственной доходной базы регионов.

Для изменения  такого положения целесообразно  не "усреднять" бюджеты всех регионов через федеральные трансферты, а отработать единые подходы к организации всех видов финансовой помощи и в максимальной степени реализовать потенциал их целенаправленного воздействия на экономику региона. Упорядочение разных форм федеральных платежей – дотаций, субвенций, взаимных расчетов, инвестиционных и кредитных программ посредством включения их в единую систему целевых трансфертов, управляемых на основе специального законодательства, позволит изменить методологию бюджетного выравнивания.

Соответственно  совершенствование механизмов бюджетного выравнивания посредством оказания финансовой помощи регионам необходимо проводить в целях повышения  заинтересованности органов государственной  власти на местах в расширении собственной  доходной базы, развитии инвестиционной активности, проведении структурных  преобразований в экономике регионов.

Сохраняется проблема недостаточности  средств в бюджетах муниципальных образований на обеспечение полномочий местного самоуправления, на развитие их собственного экономического потенциала. По ранее проведенной оценке Счетной палаты, лишь 2,5 % муниципальных образований могут обеспечить свои расходные бюджетные обязательства полностью за счет собственных налоговых и неналоговых доходов.

Реформа местных бюджетов протекает исключительно  сложно. Для активизации этих процессов  приоритетное значение имеет решение  ряда проблем.

Первая  группа проблем связана с рассмотрением  правовых основ организации системы  местных бюджетов, решить которую можно определив роль местного самоуправления в Российской Федерации. Основное внимание при этом сосредоточено вокруг вопроса о взаимосогласовании правовых и практических аспектов функционирования местных бюджетов. [3]

Существует  несколько точек зрения на пути дальнейшего  развития местного самоуправления в  России:

а) признание необходимости демонтажа целой подсистемы государственной власти (местных государственных органов) и соответственно почти полного разгосударствления муниципальной собственности, включая городскую и районную собственность на землю, некоторые природные ресурсы, городскую инженерную инфраструктуру, жилищно – коммунальные объекты;

б) сохранение местных органов государственной власти и их финансово – экономической базы с параллельным становлением территориального общественного самоуправления, дополняющего деятельность местных государственных органов и создающих самостоятельную общественную систему финансовых источников своих негосударственных местных бюджетов (за счет негосударственных местных налогов, пожертвований, добровольного самообложения и т. д.);

в) реформирование органов местного самоуправления с целью придания им черт общественного самоуправления. В этом случае не потребуется наряду с системой государственных местных налогов создавать систему негосударственных местных налогов, можно будет сохранить муниципальную собственность как местную форму собственности, обеспечить финансовую поддержку городов и районов за счет государственных и региональных налогов, сборов и платежей.

Вторая  группа проблем связана с поиском  оптимальных форм взаимоотношений  территориальных и местных бюджетов. Смещение бюджетных взаимосвязей из центра на местный уровень и одновременно их четкая структуризация по уровням государственного управления определяют контуры будущего развития этих взаимоотношений. Это означает, что должна быть подвергнута радикальному изменению система внутрирегионального межбюджетного перераспределения финансовых ресурсов. Частично решение этих вопросов осуществляется принятием соответствующих федеральных законов на федеральном уровне. Однако основная работа по поиску разумных и адекватных реальным экономическим условиям решений и механизмов их реализации в области межбюджетных отношений должна вестись на уровне субъектов Российской Федерации, для чего необходимо:

•  законодательно закрепить бюджетные полномочия между субъектами Российской Федерации и местными бюджетами; 
• сформировать систему оценок потребностей расходов на уровне местных властей и нормативов минимальной обеспеченности местных бюджетов; 
• разработать систему минимальных государственных социальных стандартов, выполнение которых гарантируется государством; 
• пересмотреть схему группировки территорий по экономическим районам с учетом их экономического потенциала, географического положения и природных условий.

Таким образом, обобщая различные проблемы бюджетного федерализма, мы можем заключить, что  одной из центральных проблем бюджетного федерализма является бюджетное выравнивание, которое подразделяется на вертикальное и горизонтальное (эти понятия пришли к нам из зарубежной практики).

Вертикальное  выравнивание – это процесс достижения баланса между объемом обязательств каждого уровня власти по расходам и потенциалом его доходных ресурсов (налоговых поступлений). На вышестоящий уровень накладываются обязательства, в случае, если потенциальные возможности по обеспечению доходной части на нижестоящем уровне недостаточны для финансирования возложенных на него функций, центральное правительство обязано предоставить соответствующему региональному или местному органу власти недостающие бюджетные ресурсы. Центральное правительство, обладая гораздо большими, чем любой регион, возможностями экономического регулирования и объемами налоговых поступлений, должно устранить дисбаланс региональных бюджетов за счет средств, аккумулированных на уровне федерального бюджета.

Вертикальное  выравнивание непременно должно сочетаться с горизонтальным, означающим пропорциональное распределение налогов и дотаций между субъектами Федерации для устранения неравенства возможностей различных территорий, вызванных территориальным фактором. Таким образом, к расходам федерального бюджета на решение социально – экономических задач федерального масштаба добавляются еще и расходы на достижение сбалансированности бюджетной системы.

Если  говорить упрощенно, то система бюджетного выравнивания определяет такое взаимодействие между федеральным бюджетом и  субъектами Федерации, которое позволяет  любому гражданину, проживающему в  России, обеспечить определенный уровень  государственных услуг, независимо от того, на территории какого региона  он проживает.

Глава 3 Перспективы развития бюджетного федерализма  в РФ

Как указано в Бюджетном  послании, важнейшей предпосылкой и  условием для формирования новой  модели экономического роста является долгосрочная сбалансированность и  устойчивость бюджетной системы.

"Макроэкономическая стабильность, низкая инфляция, умеренная налоговая  и долговая нагрузка, возможности  для привлечения долгосрочных  кредитных ресурсов могут и  должны стать важнейшими конкурентными  преимуществами России, обеспечивающими  приток инвестиций, внедрение инноваций,  модернизацию экономики и соответственно  расширение возможностей для  решения социальных задач.

Соответственно бюджет на 2012 год и на плановый период 2013 и 2014 годов должен стать бюджетом, посредством которого решаются задачи выхода на траекторию устойчивого посткризисного развития, сокращения дефицита, снижения зависимости от конъюнктурных доходов, создания условий для развития и модернизации экономики, повышения уровня и качества жизни, укрепления обороноспособности и безопасности, повышения эффективности и прозрачности государственного управления в условиях снижения зависимости от конъюнктурных доходов и сокращения дефицита".

В Бюджетном послании поставлены приоритетные задачи бюджетной политики, определяющие стратегию развития страны, в том числе:

1. Интеграция бюджетного планирования в процесс формирования и реализации долгосрочной стратегии развития страны, в том числе и прежде всего – путем полномасштабного внедрения программно – целевого принципа организации деятельности органов исполнительной власти и соответственно программных бюджетов;

2. Создание в рамках переходного периода предпосылок для введения начиная с 2015 года правил использования нефтегазовых доходов и ограничений на размер дефицита федерального бюджета;

3. Улучшение условий жизни человека, адресное решение социальных проблем, повышение качества государственных и муниципальных услуг, стимулирование инновационного развития страны;

4. Повышение отдачи от использования государственных расходов, в том числе за счет формирования рациональной сети государственных учреждений, совершенствования перечня и улучшения качества оказываемых ими услуг;

5. Эффективная децентрализация полномочий публично – правовых образований.

Для решения задачи по сокращению дефицита федерального бюджета и  соответственно подготовке к введению с 2015 года фискальных правил при формировании основных характеристик федерального бюджета на 2012 год и на плановый период 2013 и 2014 годов предлагается в  основном исходить из сохранения сложившегося уровня расходов федерального бюджета  в процентах к ВВП (без учета  компенсации бюджетам государственных  внебюджетных фондов доходов, выпадающих в результате снижения ставки страховых взносов) и его снижения в 2014 году. [3]

Такой подход обеспечивает сокращение дефицита федерального бюджета, в том числе – по сравнению с ранее утвержденными на 2012 – 2013 годы параметрами, некоторое сокращение нефтегазового дефицита и сбережение части нефтегазовых доходов в Резервном фонде, однако цена на нефть, обеспечивающая сбалансированность федерального бюджета, будет расти.

Федеральный бюджет на 2012 год  и на плановый период 2013 и 2014 годов  будет первым федеральным бюджетом, который формируется и будет  исполняться в условиях внедрения  новых форм финансового обеспечения  услуг, оказываемых федеральными государственными (казенными, бюджетными и автономными) учреждениями.

К настоящему времени федеральными органами исполнительной власти приняты  все необходимые для этого  нормативные документы, в основном определена структура сети подведомственных им учреждений.

Динамика  основных параметров бюджетной системы  Российской Федерации на 2012 год и  на плановый период 2013 и 2014 годов характеризуется  некоторой стабилизацией после  существенного снижения в 2009 году доходов  на уровне 35,4 – 34,6% к ВВП, снижением общего объема расходов с 38,6% до 37,1% к ВВП и дефицита с 3,1% до 2,5% к ВВП.