Об'єкт взаємовідносин місцевих бюджетів з Державним бюдже¬том України

Регулюючі доходи – це також одна з форм доходів, що передаються центральною владою місцевим органам або з бюджетів територій вищого адміністративного рівня до бюджетів територій нижчого адміністративного рівня.

      3.Об'ект взаємовідносин місцевих бюджетів із державним бюджетом України

Одними з найважливіших  і найскладніших проблем державних  фінансів у кожній країні є ефективна  організація відносин всередині  бюджетної системи, а саме між  бюджетом центрального уряду і бюджетами  органів місцевого самоврядування; перерозподіл бюджетних ресурсів, зумовлений об'єктивними відмінностями в рівнях соціально-економічного розвитку окремих територій; здійснення фінансового вирівнювання з метою забезпечення конституційних гарантій населенню незалежно від місця його проживання.

Концептуальні засади побудови міжбюджетних відносин загалом залежать від економічної системи держави і мають принципові відмінності за умов ринкової і командної економік. У тоталітарних країнах центральне місце в бюджетній системі займає державний бюджет, у якому перерозподіляється значна частина створеного валового продукту; місцеві бюджети не відіграють істотної ролі і мають другорядне значення. У бюджетних системах демократичних країн акценти розставлені принципово по-іншому: бюджет центрального уряду і бюджети місцевих влад функціонують у межах єдиної бюджетної системи на основі розподілу повноважень між органами державної влади і місцевого самоврядування. Причому відповідно до загальносвітової тенденції розвитку і зміцнення інституту місцевого самоврядування та збільшення його впливу на суспільні процеси роль місцевих бюджетів у складі державних фінансів постійно зростає.

Для бюджетної системи  України характерний досить високий  ступінь централізації бюджетних  ресурсів, що свідчить про зосередження основних владних повноважень на рівні центрального уряду, нерозвиненість місцевого самоврядування і слабкість його фінансової основи -- місцевих бюджетів. Причому за останні роки, незважаючи на ухвалення низки програмних документів і нормативних актів, спрямованих на зміцнення фінансової незалежності місцевого самоврядування, централізація бюджетної системи посилювалася. Так, якщо у 2002 р. до державного бюджету надійшло 68,6 % доходів зведеного бюджету України, а до місцевих -- 31,4 %, то у 2004 р. це співвідношення становило 74,9 % і 25,1 %. Відповідно видатки зведеного бюджету України були профінансовані у 2002 p.: на 58,9 % -- з державного бюджету і 41,1 % -- з місцевих бюджетів; у 2004 p.: на 62,1 % -- з державного бюджету і 37,9 % -- з місцевих бюджетів.

У процесі організації міжбюджетних відносин їх суб'єктами виступають ті органи влади й управління, до компетенції яких включені повноваження щодо складання, розгляду, затвердження і виконання бюджетів. Тому в Бюджетному кодексі міжбюджетні відносини розглядаються як відносини між державою, Автономною Республікою Крим і органами місцевого самоврядування щодо забезпечення відповідних бюджетів фінансовими ресурсами, необхідними для виконання функцій, передбачених Конституцією України та законами України.

Міжбюджетні відносини -- це відносини між державою, Автономною Республікою Крим і органами місцевого самоврядування щодо забезпечення відповідних бюджетів фінансовими ресурсами, необхідними для виконання функцій, передбачених Конституцією та законами України.

Міжбюджетні відносини виникають на стадії виконання бюджетів. Найважливішою передумовою їх існування є необхідність здійснення перерозподілу бюджетних ресурсів усередині бюджетної системи, яка, у свою чергу, спричинена розбіжностями між обсягами коштів, акумульованих у бюджетах різних рівнів і видів, та потребою в них.

Підставою для існування  міжбюджетних відносин є:

-- визначений у законодавстві  розподіл повноважень між державною  виконавчою владою та органами  місцевого самоврядування;

-- гарантія фінансування витрат на реалізацію наданих повноважень з боку держави органам місцевого самоврядування;

-- діючий порядок розмежування  доходів і видатків між рівнями  бюджетної системи і місцевими  бюджетами різних видів;

-- фінансова підтримка  місцевих бюджетів у зв'язку зі значними коливаннями рівнів податкового потенціалу окремих територій та об'єктивними розбіжностями в обсягах видатків.

Основою міжбюджетних відносин є розмежування доходів і видатків між рівнями бюджетної системи, проведене відповідно до розподілу  повноважень органів державної виконавчої влади і місцевого самоврядування.

Проте розмежування доходів, здійснене на єдиних засадах для  бюджетів відповідного рівня не дає  можливості збалансувати абсолютно  всі бюджети. Причиною цього є  значні відмінності у формуванні доходів і складі та обсягах видатків бюджетів територіальних одиниць, які мають об'єктивний характер і зумовлені:

-- різним рівнем економічного  розвитку господарських комплексів  адміністративно-територіальних одиниць  і їх спеціалізацією;

-- різноманітністю природно-кліматичних умов;

-- різним екологічним  станом територій;

-- особливостями розташування  населених пунктів, зокрема адміністративних  центрів;

-- насиченістю шляхами  сполучення;

-- кількістю населення,  його віковим складом;

-- сформованою протягом тривалого історичного періоду мережею об'єктів соціальної і побутової інфраструктури та їх станом тощо.

Вплив цих і багатьох інших факторів визначає різний податковий потенціал, який безпосередньо впливає  на формування дохідної бази місцевих бюджетів; різну вартість послуг, що надають місцеві органи з огляду на відмінності адміністративно-територіальних одиниць; неоднакову потребу в коштах, які спрямовуються на підтримку соціально незахищених верств населення, утримання об'єктів соціально-культурної сфери і т. ін.

Остаточне збалансування  бюджетів одного рівня, яке неможливо  провести лише шляхом розмежування їх доходів та видатків, досягається  за допомогою бюджетного регулювання, тобто перерозподільчих процесів у межах бюджетної системи, шляхом:

-- надання коштів фінансово "бідним" територіям (форми фінансової допомоги: відрахування із загальнодержавних доходів, міжбюджетні трансферти -- дотації та субвенції);

-- вилучення коштів  у відносно фінансово "багатих"  територій (форми вилучення: податки  та обов'язкові платежі, передача коштів з відповідних бюджетів до державного бюджету).

Окрім перерозподілу  бюджетних ресурсів, зумовленого  нерівномірним розвитком територій  і дією інших об'єктивних факторів, між рівнями бюджетної системи  виникають відносини у процесі виконання бюджетів: взаєморозрахунки, взаємозаліки, фінансування видатків шляхом випуску векселів, надання бюджетних позичок та ін. Звичайно, певною мірою існування таких форм міжбюджетних відносин -- нормальне явище, проте їх переважання порівняно з фінансовими операціями неприпустиме.

Отже, рух бюджетних  ресурсів у процесі міжбюджетних відносин відбувається переважно у  формі: міжбюджетних трансфертів (дотацій, субвенцій, коштів, що передаються), взаєморозрахунків, а також об'єднання коштів бюджетів територіальних громад для виконання спільних проектів і программ.Центральне місце в міжбюджетних відносинах посідають процедури бюджетного регулювання. У Бюджетному кодексі України метою регулювання міжбюджетних відносин визначено забезпечення відповідності між повноваженнями на здійснення видатків, закріплених законодавчими актами України за бюджетами, та бюджетними ресурсами, які мають забезпечувати виконання цих повноважень. Іншими словами, основною метою міжбюджетних відносин визнається проведення перерозподілу бюджетних ресурсів.

Мета регулювання міжбюджетних відносин -- це забезпечення відповідності між повноваженнями на здійснення видатків, закріплених законодавчими актами України за бюджетами, та бюджетними ресурсами, які мають забезпечувати виконання цих повноважень, тобто перерозподіл бюджетних ресурсів.

Організація міжбюджетних відносин і, зокрема, способи збалансування  доходів і видатків бюджетів, вирівнювання бюджетної забезпеченості територій  значною мірою залежать від того, яким чином розмежовано доходи між рівнями бюджетної системи згідно з розподілом повноважень між державною виконавчою владою і місцевим самоврядуванням. У світовій практиці використовують такі способи розмежування доходів:

1) розподілу податків  та інших доходів між бюджетами різних рівнів;

2) розподілу надходжень  від податків шляхом закріплення  за кожним рівнем бюджетної  системи конкретних часток податку  в межах єдиної ставки оподаткування;

3) встановлення територіальних  надбавок до загальнодержавних  податків на користь місцевого самоврядування;

4) встановлення територіальних  надбавок до місцевих податків  на користь загальнодержавних  органів влади.

Застосування того чи іншого способу розмежування доходів  залежить від засад побудови бюджетної  системи, які, у свою чергу, визначаються державним устроєм країни. В умовах бюджетного унітаризму, як правило, використовуються другий і третій із зазначених вище способів розмежування доходів усередині бюджетної системи. Органи місцевого самоврядування мають власні доходи, збалансування місцевих бюджетів досягається за допомогою передачі частини зібраних на їх території загальнодержавних податків або наданням місцевій владі права встановлювати надбавки до податків (у межах, визначених центральним урядом).

Бюджетний федералізм, як правило, передбачає перший із зазначених вище способів розмежування доходів, тобто чіткий розподіл податків та інших доходів між центральним бюджетом, бюджетами членів федерації і місцевими бюджетами. Крім того, для бюджетного федералізму характерна самостійність суб'єктів федерації у встановленні власних податків -- фіскальний федералізм. При цьому надходження доходів можуть також розподілятися між окремими рівнями бюджетної системи відповідно до рівнів управління.

Як свідчить світовий досвід, процес формування раціональної та високоефективної (з погляду мобілізації та витрачання бюджетних коштів, забезпечення соціальної справедливості) бюджетної системи у федеративних державах вимагає тривалого часу і проходить за умов жорстокої боротьби різних груп, що лобіюють інтереси окремих територій. В унітарних державах ці проблеми можуть бути вирішені у відносно коротші терміни, але за умови чіткого визначення цілей суспільного розвитку і шляхів їх досягнення. Проте потрібно враховувати, що за умов розвитку і зміцнення місцевого самоврядування, які спостерігаються в останні десятиліття в цілому у світі і, зокрема, в Європі, навіть в унітарних країнах все більшого поширення набувають принципи бюджетного федералізму.

До їх складу належать податки на особливі вигоди, одержувані від комунальних підприємств або споруд; на приріст цінностей у зв'язку з особливим становищем певної місцевості; податки на розкоші; податки на видовища, рекламу та ін. Сформувалася особлива група місцевих податків, які стягувалися у вигляді плати за послуги, що надає місцева влада.

Зміцнення інституту  місцевого самоврядування супроводжувалося децентралізацією влади і передачею  органам місцевого самоврядування нових управлінських функцій, які  до цього належали центральним урядам; це вимагало передачі бюджетам територіальних громад дохідних джерел, які могли б забезпечити виконання покладених на них нових завдань. За незначної фіскальної ролі зазначених вище груп місцевих податків та зборів, які не дають можливості задовольнити всі потреби територіальних громад, місцевим бюджетам стали перераховуватися податки, що мали загальнодержавне значення: податки на доходи фізичних осіб, на власність, рідше -- податки на прибуток підприємств і непрямі податки.

Крім того, в окремих  країнах місцевим органам самоврядування надається право встановлювати надбавки до державних податків із зарахуванням одержаних коштів у доходи місцевих бюджетів. Як відомо, система надбавок до державних податків демократичніша за своєю сутністю, оскільки передбачає самостійність місцевих органів влади у визначенні обсягів надбавок, а отже створює необхідні умови для зміцнення місцевих бюджетів (навіть, якщо держава встановлює максимальне обмеження рівня надбавок).

Ускладнення економічного життя, яке відбувалося у другій половині XIX ст., супроводжувалося розширенням кола завдань місцевих спілок, що вимагало децентралізації їхніх видатків. Одночасно спостерігалася зворотна тенденція до централізації доходів на державному рівні, яка давала можливість здійснювати оподаткування з більшою ефективністю. Поступово з місцевого оподаткування зникають непрямі податки, прямі податки переходять до держави (хоча і не в повній мірі).

Таким чином, централізація  доходів, поєднана з децентралізацією видатків, спричинили появу особливого фінансового важеля, спрямованого на вирішення цієї суперечності -- системи допомог місцевим спілкам (дотацій, субвенцій). Такі виплати надали можливості державі перерозподіляти одержані за допомогою фіску ресурси між "багатими" і "бідними" місцевими спілками, тобто здійснювати фінансове вирівнювання.

В Україні з її перехідною економікою бюджетна система в перші  роки після здобуття незалежності мала багато рис, успадкованих від бюджетної  системи колишнього СРСР, зокрема  їй була властива практика розподілу  податків між бюджетами різних рівнів, яка сформувалася внаслідок зміцнення централізованих засад управління країною, обмеження прав органів місцевого самоврядування. Розмежування доходів між бюджетами в нашій країні донедавна було симбіозом першого і другого із зазначених методів: певною мірою існувало розмежування окремих видів надходжень (наприклад, виключно в державний бюджет йдуть податок на додану вартість, мито, надходження від зовнішньо-економічної діяльності, внутрішніх позик; до місцевих бюджетів -- місцеві податки і збори), а крім цього, в окремі роки існував розподіл податків між бюджетами (акцизного збору, податку на прибуток підприємств, прибуткового податку з громадян).