Место территориальных финансов в национальной финансовой системе

Сегодня основная часть региональных бюджетов по объективным причинам преимущественно исполняется не в денежной, а в ресурсной форме. Минфин же России способен контролировать и координировать только денежные потоки. В результате ресурсная часть бюджетов исполняется неудовлетворительно, многие решения принимаются субъективно, что провоцирует завышение бюджетных расходов и потерю доходов. Это ведет к росту социальных проблем  усилению коррумпированности  региональных и муниципальных чиновников, а также разрушению межрегиональных экономических связей.  С целью решения перечисленных проблем необходимо создать унифицированный инструмент позволяющий удовлетворять платежеспособный спрос,  выраженный как в деньгах,  так и в товарно – материальных ресурсах Им может стать система хозяйственного и бюджетного клиринга. Она позволит выразить в денежной форме все виды встречных требований и их урегулирование.31 Для этого финансирование поставок в счет государственных и муниципальных нужд должно осуществляться по двум счетам

         на клиринговый счет зачисляются средства, которые могут быть использованы для уплаты налогов и других обязательных платежей  в соответствующий бюджет. Минимальная доля клиринговых расчетов устанавливается в контракте; 

            на расчетный счет зачисляются средства расходуемые поставщиком (субпоставщиком) соответствующего бюджета по своему усмотрению.

В случае недофинансирования по расчетному счету  поставщик (субпоставщик) имеет право потребовать перечисления соответствующих средств на клиринговый счет. В данном случае  обязательства бюджета будут исполняться в денежной форме. Наличие клиринговых  счетов явится стимулом для хозяйствующих субъектов к своевременной уплате налогов. То есть если обязательства федерального бюджета выполняются в полном объеме, то и налоги необходимо платить в полном объеме. Клиринговый механизм лишь ускоряет процесс расчетов.

Современное состояние межбюджетных отношений также требует серьезного реформирования. Практика трансфертов из федерального бюджета в бюджеты субъектов Российской Федерации не только привела к выравниванию уровней социально-экономического развития регионов, но и усугубила их различия. Зависимость регионов от помощи федерального бюджета нарастает.

              В таких условиях необходимы коренные изменения трансфертной политики, направленные на повышение финансовой самостоятельности и ответственности регионов, поощрение их собственных усилий в преодолении бюджетного кризиса, наращивании доходной базы как регионального, так и  федерального бюджета, ускорении социально-экономических реформ.

              Предлагается повысить финансовую самостоятельность бюджета Ставропольского края. Должна возрасти роль и ответственность бюджета края по  финансированию комплекса расходов, связанных с профессионально-техническим обучением; проведением землеустроительных и природоохранительных работ и мероприятий с одновременным отстранением федерального бюджета от финансирования не свойственных ему функций. При этом безусловным должен быть принцип возмещения субъекту Российской Федерации расходов и выпадающих доходов, вызываемых принятием решений на федеральном уровне.

Стимулирование Ставропольского края к более полному использованию  собственных доходных источников и  достижению финансовой самодостаточности целесообразно осуществить на основе применения некоторых срочных мер в рамках реформирования системы межбюджетных отношений. С этой целью возможно при единых для всех регионов ставках расщепления федеральных налогов финансирование Федерального фонда финансовой поддержки субъектов Российской Федерации (ФФПР) осуществлять не через выделение средств из федерального бюджета, а через установление повышенной доли НДС,  налога на прибыль и подоходного налога с физических лиц,  которые подлежат зачислению в региональный бюджет в счет ФФПР.  Указанные доли закрепляются на несколько лет и не подлежат пересмотру независимо от результатов хозяйственной деятельности, равно как и другие доходные источники соответствующих бюджетов31. Таким образом, Ставропольский край получит максимальный стимул для развития собственной налоговой базы. Срок, на который закрепляются соответствующие доходы, должен соответствовать сроку губернаторских полномочий. Это позволит добиться максимальной заинтересованности органов власти в максимальном развитии и использование налогового потенциала края.

              Для повышения заинтересованности нашего края в наполнении федерального бюджета доходами должна быть установлена прямая зависимость получения из федерального центра финансовой помощи от степени выполнения задания по мобилизации доходов в федеральный бюджет.

              Следует исключить практику многоканального финансирования одних и тех же бюджетных потребностей субъекта Российской Федерации. Вся поддержка по текущим бюджетным расходам должна осуществляться только через федеральный фонд финансовой поддержки регионов по единой методике. В федеральном бюджете следует предусматривать капитальные субвенции, определяемые по единой формуле, направляемые на развитие инфраструктуры субъектов Российской Федерации.

              Для повышения заинтересованности Ставропольского края в наращивании налогооблагаемой базы и создания условий среднесрочного бюджетного прогнозирования на региональном уровне требуется обеспечить стабильность устанавливаемых в рамках межбюджетных отношений нормативов отчислений от Фонда финансовой поддержки регионов. Их следует закрепить как минимум на три года с фиксацией на тот же период удельного веса фонда финансовой поддержки регионов в доходной части федерального бюджета.

              Федеральный центр должен разработать и довести до регионов рекомендации по программам бюджетного оздоровления, следование которым будет важнейшим условием выделения финансовой помощи. Основными параметрами при этом будут:

         доля приоритетных расходов (образование, здравоохранение, культура) в расходах регионального бюджета;

         доля населения в оплате издержек жилищно-коммунального хозяйства и общественного транспорта;

         наличие административного контроля цен;

         наличие и интенсивность ограничений доступа на региональные товарные рынки отечественных товаров и услуг;

         предельные бюджетные заимствования и гарантия, а также объем налоговых освобождений и льгот.

Оздоровлению регионального бюджета должно способствовать упорядочение бюджетного процесса в регионе: обеспечение "прозрачности" статей бюджета, их соответствие федеральному классификатору, консолидация в бюджет региональных внебюджетных фондов, казначейское исполнение бюджетов. Должна быть установлена стандартная финансовая и отраслевая отчетность, обеспечивающая единство методологии мониторинга проводимой в субъектах Российской Федерации социально-экономической политики.

Обязательными условиями предоставления финансовой поддержки из федерального бюджета должны стать:

         безусловность отчислений в федеральный бюджет налогов и доходов по установленным законом нормативам;

         предоставление ежегодного квалифицированного аудиторского заключения об исполнении бюджета региона в отчетном году;

         регулярное представление установленной отчетности о доходах и расходах, структуре затрат бюджета, формировании и расходовании внебюджетных фондов;

         заключение Министерства юстиции РФ о соответствии действующих и принимаемых в субъекте Российской Федерации нормативно-правовых актов федеральному законодательству.

Важное условие нормального функционирования межбюджетных отношений – финансовый контроль со стороны федерального центра за правильным и целесообразным расходованием средств бюджета Ставропольского края. Необходимо восстановить практику проведения ревизий исполнения бюджетов регионов, получающих средства из федерального бюджета по каналам межбюджетных отношений. Уклониться от федерального контроля за использованием бюджетных средств можно будет при единственном условии – полном отказе от получения субвенций из федерального бюджета и отчисления от общегосударственных доходов и налогов.

Целями региональной политики должны стать: выравнивание межрегиональных различий, обеспечение равных условий экономической деятельности и стимулирование экономического роста в регионах. Общими направлениями совершенствования региональной политики являются обеспечение прозрачности финансовых отношений с федеральным центром, создание механизма проведения и контроля бюджетных средств,  разработка информационно–методической основы сопоставимости региональных показателей бюджета и, наконец, введение инструментов позволяющих сокращать в перспективе региональные различия.

В области совершенствования межбюджетных отношений В.И. Суслов в своей статье "проблемы совершенствования межбюджетных отношений"30 предложил следующую систему бюджетных показателей (категорий), определяющую структуру бюджетного федерализма межбюджетных отношений.

Исходный тезис:  нельзя составить план бюджетных и межбюджетных отношений отдельно по субъектам Федерации так чтобы выдерживались какие – либо принципы единства, справедливости и т.д. Это задача мультирегиональная. Соответственно проблемы создания и распределения фонда финансовой поддержки регионов не носят принципиального характера и не могут рассматриваться как основные (как это делается в большинстве известных концепций).

Нормативные расходы и доходы консолидированного бюджета на территории региона должны рассчитываться по единым для всех регионов нормативам и ставкам, законодательно установленным.  Экстерриториальные расходы и доходы привязанные, в конечном счете, к определенным территориям, также включаются в эти величины.  Разность между доходами и расходами показывает величину первичного сальдо консолидированного бюджета на территории региона. Сумма этих сальдо по всем регионам отрицательна и равна общему дефициту консолидированного бюджета.

Весь дефицит консолидированного бюджета концентрируется на федеральном уровне. Общая сумма по регионам первичных доходов федерального бюджета вместе с этим дефицитом превышает общую сумму (по регионам) нормативных расходов федерального бюджета. Величина этого превышения показывает величину первичного бюджетного навеса. Эта  величина также равна общему (по регионам) превышению нормативных расходов над собственными доходами региональных бюджетов.

  Уровень единых стандартов, уровень дефицита федерального бюджета (отношение его объема к общей по регионам величине нормативных расходов консолидированного бюджета) и уровень бюджетного навеса (отношение его объема к той же величине) являются основными управляющими макропараметрами предлагаемой системы бюджетного федерализма.

  Переданные на федеральный уровень и закрепленные на региональном уровне доходы рассчитываются по дополнительным нормативам распределения доходов консолидированного бюджета. Они являются предметом договора между федеральным центром и регионом и устанавливаются на среднесрочную перспективу (3-5лет).

Регулирующие доходы передаются из федерального бюджета в бюджеты регионов – реципиентов для преодоления временных затруднений.

После перераспределения доходов по каналам переданных закрепленных и регулирующих доходов меняется величина бюджетного "навеса":  как правило, она должна уменьшаться. Эту новую величину можно назвать вторичным бюджетным навесом.

  Фонд финансовой поддержки регионов – часть вторичного бюджетного навеса из которого выделяются бюджетные трансферты регионам – реципиентам с особенно большим по абсолютной величине и отрицательным первичным сальдо бюджета.

  Резервный фонд – остаточная величина бюджетного навеса (оставшаяся после распределения фонда финансовой поддержки  регионов), которая остается в федеральном бюджете для решения экстремальных проблем, возникающих в ходе исполнения государственного бюджета. 

Плановые доходы регионального бюджета – собственные доходы минус переданные, плюс закрепленные и регулирующие доходы, плюс бюджетный трансферт.  Бюджетный трансферт входит в доходы номинально, фактический это дефицит регионального бюджета "покрытый" средствами федерального бюджета. Плановые расходы регионального бюджета равны в точности плановым доходам.

  Плановые доходы федерального бюджета (на территории региона) –первичные доходы федерального бюджета  плюс переданные,  минус закрепленные и регулирующие  доходы. Плановые расходы федерального бюджета (на территории региона) – нормативные расходы федерального бюджета плюс бюджетный трансферт.

  Сальдо отношений с федеральным бюджетом – разность между плановыми расходами и доходами федерального бюджета на территории региона скорректированная на величину дефицита федерального бюджета и резервного фонда.

  Суммарное за предшествующие годы сальдо отношений с федеральным бюджетом –  бюджетный кредит или бюджетный долг. В случае положительного сальдо это бюджетный кредит, полученный регионом с федерального уровня, а отрицательного  - бюджетный долг федерального центра перед регионом.

  Региональные доходы образуются за счет региональных (и местных) налогов регулирование которых находится в компетенции региональных властей Собственные расходы включаются в бюджет по инициативе региональных властей сверх плановых расходов регионального бюджета. Дефицит регионального бюджета – превышение собственных расходов над региональными доходами.