Механизм государственного управления финансами

В целях управления государственными финансами, регулирования финансово-хозяйственной деятельности субъектов хозяйствования и доходов населения субъекты власти используют финансово-правовые акты, которые представляют собой результат правотворчества органов государственной власти и местного самоуправления по вопросам финансовой деятельности, входящим в их компетенцию, и содержат соответствующие правовые нормы по рассматриваемому вопросу.

Используемые в ходе управления финансами финансово-правовые акты весьма многообразны и классифицируются по различным признакам. По юридической  силе эти акты подразделяются на законы и подзаконные акты; по уровню власти — на правовые акты органов государственной  власти и органов местного самоуправления; по степени регулирования сфер и  звеньев финансовой системы - на финансово-правовые акты, которые применяются для  управления финансовыми отношениями  в каждой сфере финансовой системы (Конституция РФ, Бюджетный кодекс РФ, Налоговый кодекс РФ), и правовые акты, регулирующие финансовые отношения  в отдельной сфере или звене  финансовой системы.

Основным законом, закладывающим  основы управления финансами в нашей  стране, является Конституция РФ, в  которой определяются федеративное государственное устройство, что  обусловливает выделение в составе  бюджетной и налоговой систем Российской Федерации трех самостоятельных  уровней и влияет на принципы их построения. Кроме того, нормы, непосредственно  регулирующие финансовые отношения, содержатся в ст. 8 Конституции РФ, закрепляющей принцип единства экономической  системы Российской Федерации; в  ст. 35 - право частной собственности; ст. 71-73 определяют предметы ведения  Российской Федерации и ее субъектов, в том числе и в сфере  финансовых отношений. В Конституции  РФ устанавливаются правовые основы деятельности Президента РФ, органов  законодательной (представительной) власти, органов исполнительной власти и  местного самоуправления в бюджетном  процессе.

Нормы Бюджетного кодекса РФ регулируют финансовые отношения, возникающие  в процессе функционирования бюджетной  системы РФ, формирования доходов бюджетов всех ее уровней и бюджетов государственных внебюджетных фондов и расходования их средств, в ходе реализации межбюджетных отношения, осуществления бюджетного процесса на территории РФ и применения мер ответственности к нарушителям бюджетного законодательства РФ.

Нормы Налогового кодекса РФ регулируют отношения по установлению, взиманию налогов и сборов на территории РФ, отношения в области налогового контроля и ответственности за совершение налоговых правонарушений.

В сфере государственных и муниципальных  финансов правовой основой управления финансовыми отношениями являются федеральные законы, законы субъектов  РФ и нормативно-правовые акты (решения) представительных органов местного самоуправления, регулирующие бюджетные  правоотношения соответственно на территории Российской Федерации, субъекта РФ или  муниципального образования. Среди  наиболее важных финансово-правовых актов  в этой сфере следует отметить ежегодно принимаемые федеральные  законы о федеральном бюджете  и бюджетах государственных внебюджетных фондов на очередной финансовый год, Федеральный закон от 28.08.1995 № 154-ФЗ «Об общих принципах организации  местного самоуправления в Российской Федерации», Федеральный закон от 25.09.1997 № 126-ФЗ «О финансовых основах  местного самоуправления», Федеральный  закон от 15.08.1996 № 115-ФЗ «О бюджетной  классификации Российской Федерации», Федеральный закон от 15.12.01 № 166-ФЗ «О государственном пенсионном обеспечении  в Российской Федерации», Федеральный  закон от 15.12.01 № 167-ФЗ «Об обязательном пенсионном страховании в Российской Федерации» и др.

Кроме финансового законодательства, важное место в системе правового  регулирования финансовых отношений  в сфере государственных и  муниципальных финансов занимают указы  Президента РФ, постановления Правительства  РФ и ведомственные нормативно-правовые акты — приказы, письма и инструкции федеральных министерств, служб и агентств, органов исполнительной власти регионального уровня и органов местного самоуправления по финансово-бюджетным вопросам.

Указы Президента РФ, как правило, содержат поручения органам государственной  власти по разработке нормативных актов, определяют порядок их разработки или  основные направления деятельности этих органов в сфере финансов (например, Указ Президента РФ от 20.05.2004 № 649 «Вопросы структуры федеральных  органов исполнительной власти»).

На основании постановлений  Правительства РФ осуществляется правовое регулирование процесса управления государственными финансами со стороны  высшего органа исполнительной власти в Российской Федерации, который  в соответствии с Конституцией РФ обеспечивает проведение единой финансовой и налоговой политики. К примерам наиболее значимых из них в настоящее  время относятся Постановление  Правительства РФ от 20.05.98 № 463 «О программе  пенсионной реформы в Российской Федерации», Постановление Правительства  РФ от 15.08.2001 № 584 «О Программе развития бюджетного федерализма в Российской Федерации на период до 2005 года», Постановление  Правительства РФ от 22.05.2004 № 249 «О мерах  по повышению результативности бюджетных  расходов».

Ведомственные нормативные акты также  играют важную роль в управлении государственными и муниципальными финансами, поскольку  позволяют осуществлять государственное  правовое регулирование финансовых отношений в различных отраслях экономики, между распорядителями  и получателями бюджетных средств. При этом правовому регулированию  подлежат все составляющие процесса управления финансами — прогнозирование  и планирование источников формирования и направлений использования  финансовых ресурсов на макроуровне, управление исполнением бюджетов и порядок  проведения финансового контроля за деятельностью государственных  исполнительных органов власти и  органов местного самоуправления. К  указанным нормативным актам  относятся прежде всего приказы, письма и инструкции Министерства финансов РФ, Федеральной налоговой службы, органов Федерального казначейства, Центрального банка РФ, Счетной палаты РФ, органов управления государственными социальными внебюджетными фондами.

В сфере финансов субъектов хозяйствования правовые основы управления финансами  регулируются нормами Гражданского кодекса РФ, определяющими правила  организации финансово-хозяйственной  деятельности субъектов хозяйствования всех организационно-правовых форм; федеральными законами об акционерных обществах, государственных (муниципальных) унитарных  предприятиях, обществах с ограниченной ответственностью; финансовым законодательством  и ведомственными нормативно-правовыми  актами, регулирующими отношения  по мобилизации субъектами хозяйствования дополнительных финансовых ресурсов на финансовом рынке.

Совокупность всех финансовых правовых актов, источников финансового права, которая составляет правовую основу управления финансами в РФ, изображена на рис. 1.2.

 
Рисунок 1.2. Правовая основа управления финансами в Российской Федерации

Эффективность управления финансами  во многом зависит от качества действующих  финансово-правовых актов, регулирующих финансовые отношения во всех сферах финансовой системы государства. Поэтому  во всех странах правовым вопросам регулирования экономики государства  уделяется повышенное внимание. В  конституциях некоторых государств (например, в Бельгии, Германии, Швеции) в отдельный раздел выделяются финансовые вопросы - финансовая конституция. В  Российской Федерации современное  финансовое право проходит новый  виток в своем развитии, не все  финансовые отношения получили четкую, правовую регламентацию, что на практике приводит к применению в ряде случаев  директивного управления финансами, а  не управления посредством закона. Вместе с тем многие действующие  юридические нормы, в том числе  относящиеся к финансовому праву, еще недостаточно совершенны по ряду причин, к которым относятся:

• противоречия между федеральным и региональным (муниципальным) законодательством, что, с одной стороны, приводит к сепаратистским тенденциям в построении финансовых отношений между субъектами власти разных уровней бюджетной системы РФ, а с другой - к ущемлению интересов субъектов РФ и муниципальных образований в федеральном законодательстве (например, до сих пор отсутствует четкое разграничение доходных и расходных полномочий между уровнями бюджетной системы РФ);
• противоречия между отдельными законами и ведомственными нормативно-правовыми актами, порождающие их неоднозначное толкование;
• формальный характер научной экспертизы принимаемых проектов законов и нормативно-правовых актов в финансовой сфере;
• наличие законов и нормативно-правовых актов, которые не исполняются в течение ряда лет из-за отсутствия финансовых ресурсов для их реализации;
• нечеткие формулировки в нормативных документах, порождающие необходимость их уточнения и дополнения;
• сложный, псевдонаучный язык нормативных документов;
• несвоевременное принятие и опубликование в печати законов и подзаконных нормативно-правовых актов по финансовым вопросам.

Решение указанных проблем в  области финансового права позволит обеспечить стабильность развития экономики  нашего государства, повысить финансовую устойчивость субъектов хозяйствования, усилить действенность финансового  контроля за деятельностью органов  власти и отдельных организаций  и укрепить финансовое положение  государства.

 

  1.3. Органы управления финансами в РФ.

В управлении финансами при определении  целей и задач финансовой политики, разработке и утверждении финансового  и связанного с ним законодательства и подзаконных актов участвуют  законодательные и исполнительные органы государственной власти, органы местного самоуправления

Управление финансами  на федеральном уровне.

Депутаты обеих палат Федерального Собрания Российской Федерации, рассматривающие  и утверждающие проект закона о федеральном  бюджете и отчете о его исполнении, другие финансовые и связанные с  ними законодательные акты, правительственные  программы, могут, обладая правом законодательной  инициативы, вносить на рассмотрение проекты финансовых законодательных  актов, поправки в действующее законодательство. Государственная Дума заслушивает  отчет Правительства Российской Федерации об исполнении федерального бюджета. Государственная Дума и  Совет Федерации формируют Счетную  палату Российской Федерации — орган государственного финансового контроля законодательной власти Российской Федерации.

Участие Президента Российской Федерации  в управлении финансами связано  с определением целей и задач  финансовой политики в посланиях  Федеральному Собранию, в том числе  ежегодном Бюджетном послании, с  подписанием законов по финансовым вопросам, внесением проектов финансового  законодательства, изданием указов, осуществлением государственного финансового контроля.

Правительство Российской Федерации, ответственное за разработку и реализацию финансовой политики России, составление  и исполнение федерального бюджета, осуществляет разработку других проектов законов по финансовым и связанным  с ними вопросам, утверждает постановления, издает распоряжения, обеспечивающие реализацию финансового законодательства. Оно определяет задачи, функции федеральных  органов исполнительной власти, их права и обязанности, в том  числе конкретный круг вопросов, относящихся  к ведению того или иного министерства, входящего в состав Правительства  Российской Федерации, по управлению финансами. Практически во всех странах в  составе исполнительной власти действует  специальный орган, ответственный  за разработку финансовой стратегии  и тактики (чаще всего этот орган  носит название министерства финансов, но в США отдельные функции, аналогичные  функциям Министерства финансов России, выполняют Департамент по Управлению и Бюджету аппарата Президента США  и Федеральное казначейство США). Следует иметь в виду, что одинаковые названия соответствующего органа исполнительной власти в разных странах не всегда означают совпадение их функций: например, в одних странах министерство финансов может осуществлять налоговый  контроль, в других — нет. Функции  финансовых органов различаются  не только по странам, но могут меняться в различные исторические периоды. Так, Министерство финансов России, созданное  более 200 лет назад, неоднократно меняло свою структуру и компетенцию. В  разные периоды Министерству финансов России (Министерству финансов СССР) подчинялись пограничная служба, железные дороги, Госбанк России и Госбанк СССР.

Современные задачи и функции Министерства финансов Российской Федерации определены в соответствии с Указом Президента Российской Федерации от 09.03.2004 № 314 «О системе и структуре федеральных  органов исполнительной власти», которым  в рамках административной реформы  предусмотрено разграничить нормотворческие  и надзорные функции, функции  по управлению федеральной собственностью между отдельными органами исполнительной власти. Нормотворческие функции  осуществляют федеральные министерства, надзорные и управленческие —  федеральные службы и агентства. В связи с этим некоторые бывшие подразделения Министерства финансов России (Главное управление федерального казначейства, Департамент государственного финансового контроля, Департамент  страхового надзора, Комитет финансового  мониторинга) преобразованы в федеральные  службы, подчиненные Министерству финансов (соответственно Федеральное казначейство, Федеральная служба финансово-бюджетного надзора, Федеральная служба страхового надзора, Федеральная служба по финансовому  мониторингу). К Минфину России перешли  функции разработки налоговой политики, налогового законодательства и осуществления  разъяснительной работы по вопросам налогообложения от Министерства Российской Федерации по налогам и сборам, преобразованного, в свою очередь, в  Федеральную налоговую службу, также  подчиненную Минфину России.