Контрольна робота з «Фінанси»

Принцип автономності у побудові бюджетної системи означає, що кожний бюджет, що входить до її складу, являється відносно обособленою і самостійною частиною. Характер взаємовідносин між бюджетами різних рівнів (а без них не може навіть використовуватись термін «система», який означає сукупність саме взаємозв’язаних елементів) не тільки не підриває автономності кожного бюджету, а навпаки - підкреслює її. Принцип автономності зовсім не означає, що кожний бюджет є абсолютно відокремленою частиною Також він не передбачає повного самозабезпечення ресурсами і самофінансування. Він означає автономне управління кожним бюджетом і відсутність прямого перерозподілу коштів між бюджетами шляхом їх вилучення із бюджетів нижчого рівня до бюджетів вищого рівня. Не можуть переглядатись нормативи розподілу доходів на підставі покращання доходної бази бюджетів нижчого рівня за рахунок мобілізації місцевих ресурсів, введення місцевих податків і випуску місцевих позик.

В умовах автономності консолідований бюджет не складається і не затверджується. Він може використовуватись тільки як довідковий документ. Всі бюджети формуються незалежно один від одного, хоча і можуть мати певні взаємовідносини, які засновуються на договірних засадах, а не диктуються вищою ланкою управління.

Автономність бюджетів забезпечується чітким законодавчим розмежуванням доходів і видатків між бюджетами із забезпеченням кожного бюджету досить міцною і стабільною доходною базою. Воно підкріплюється широкими правами у встановленні місцевих податків, як у вигляді надбавок до загальнодержавних податків, так і у введенні місцевих податків і зборів, виходячи із регіональних особливостей. Автономність кожного бюджету відображається і в процедурі бюджетного процесу. Кожний орган влади і управління складає, затверджує і виконує безпосередньо тільки свій бюджет. За таких умов взагалі не стоїть питання про послідовність складання і затвердження бюджету: «зверху- донизу», чи «знизу-доверху». Кожний бюджет складається і виконується автономно, незалежно від бюджетного процесу як на більш високих, так і на нижчих рівнях бюджетної системи.

Автономність бюджетів може бути повною або частковою. Повна означає, що ні у формуванні доходної бази, ні у визначенні видатків не встановлюється ніяких обмежень. Терміни складання та затвердження бюджету теж визначаються кожним рівнем влади і управління самостійно. Однак на практиці повної автономії не існує. Є обмеження, які витікають як із діючого законодавства, так і з інтересів відповідних ланок. Ці обмеження можуть бути незначними і несуттєвими, а можуть і повністю підривати автономність. Характерним явищем у світовій бюджетній практиці є постійна спрямованість на розширення автономності бюджетів всіх рівнів.

Кожний із принципів встановлення взаємозв’язків і взаємовідносин між бюджетами має свої переваги і недоліки. Так, принцип єдності дає можливість керування бюджетними ресурсами із єдиного центру. За таких умов можлива концентрація ресурсів на певних напрямах, розширений їх перерозподіл між галузями та регіонами. Це дає в руки держави досить дієвий інструмент реалізації економічної і соціальної політики. Однак цей принцип практично зводить нанівець місцеву ініціативу у пошуку і мобілізації резервів зростання доходів і раціонального використання коштів за окремими напрямами видатків. Причиною цього є можливий перерозподіл коштів. Немає сенсу відшукувати додаткові надходження та економити на видатках, оскільки це призведе до перерозподілу доходів, або шляхом їх прямого вилучення, або шляхом зменшення нормативів відрахувань від регулюючих доходів. Таким чином, принцип єдності може базуватись тільки на жорсткому централізованому керівництві. За таких умов ініціатива на місцях не тільки не потрібна, вона просто шкідлива. Так звана самостійність місцевих бюджетів ні що інше, як гра в піжмурки. Вона тільки заважає єдиному керівництву, вона несумісна з ним.

Принцип автономності має прямо протилежні характеристики. Він створює всі передумови для ефективного і раціонального використання бюджетних ресурсів, для пошуку і залучення резервів. Адже якщо не буде таких передумов на місцях, то звідки взагалі візьмуться фінансові ресурси в державі і стимули до їх зростання? Звісна річ, що можливості державних структур у перерозподілі ресурсів значно скорочуються. Це важливо, бо бюджет виступає саме інструментом перерозподілу, а не первинного розподілу. Однак, це не таке вже й значне обмеження, адже врешті - решт саме для цього створюється центральний бюджет, централізовані регіональні бюджети.

В цілому, на підставі порівняльного аналізу можна відзначити, що більш ефективною і раціональною є бюджетна система, що побудована на засадах автономності кожного бюджету. Звісно, що це зовсім не означає автаркії і немає нічого спільного із ігноруванням загальнодержавних чи регіональних проблем. Саме для врегулювання цих проблем і створюються на кожному рівні централізовані і децентралізовані бюджети.

Важливим напрямом бюджетного устрою є розмежування доходів і видатків між бюджетами. Воно засновується на певних засадах, які витікають з багатьох факторів, насамперед, фінансової моделі суспільства, основ побудови податкової системи і системи доходів бюджету, врівноваженості територіального розвитку, форм власності. Кожна країна, вибираючи ту чи іншу модель бюджетного устрою, встановлює і певну систему розподілу доходів і видатків між бюджетами.

Розмежування доходів між бюджетами має забезпечити надійність і стабільність доходної бази бюджетів усіх рівнів. При цьому можливості мобілізації доходів на кожному рівні повинні безпосередньо залежати від зусиль відповідних органів влади та управління. Вони повинні також мати дієві важелі впливу на забезпечення надходження закріплених за ними податків, на платників цих податків. Інакше вони не зможуть вести ефективну фінансову політику в сфері доходів і будуть повністю залежні від некерованих ними процесів.

Розмежування доходів між бюджетами може проводитись двома основними методами. Перший: закріплення за кожним бюджетом певних доходів. Він властивий, насамперед, бюджетному устрою, що виходить з принципу автономності. Закріплення може встановлюватись шляхом повно передачі того чи іншого доходу у конкретний бюджет, чи шляхом встановлення нормативів розподілу окремих доходів між двома чи декількома бюджетами. Нормативи можуть встановлюватись як у твердо фіксованих розмірах в процентах від загальної суми надходжень, так і шляхом розподілу ставок податків. При цьому може фіксуватись розмір ставки, за якою здійснюються платежі до центрального бюджету, так максимальна ставка. Ставка надходжень до місцевих бюджетів встановлюється місцевими органами влади в рамках встановлених обмежень - максимальної ставки і ставки, за якою здійснюються платежі до центрального бюджету. Такий механізм дає можливість місцевим органам самостійно регулювати свою доходну базу і впливати на платників. Другий метод, який припустимий тільки при встановленні принципу єдності бюджетної системи, полягає у встановленні системи бюджетного регулювання, тобто проведенні відрахувань до бюджетів нижчих рівнів виходячи з їх потреб. При цьому всі доходи поділяються на дві групи: закріплені і регулюючі. Закріплення окремих доходів в цілому проводиться аналогічно, як і при попередньо розглянутому методі. Від регулюючих доходів щорічно встановлюються для кожного бюджету індивідуальні нормативи з метою збалансування цих бюджетів, або вирівнювання їх доходної бази. Бюджетне регулювання є способом централізованого керівництва в сфері складання, затвердження і виконання бюджету.

Розподіл видатків між бюджетами засновується на більш сталих засадах, бо визначається самим призначенням того чи іншого бюджету. Видатки загальнодержавного характеру фінансуються із центрального бюджету, видатки регіонального значення - із відповідних місцевих бюджетів. Тобто все залежить від того, як оцінюється значення тих чи інших видатків. В процесі розподілу видатків може застосовуватись два підходи. Перший полягає у розподілі за територіальною ознакою - місцем знаходження об`єкта фінансування. Другий виходить із відомчого підпорядкування - фінансування ведеться з бюджета того рівня, до якого відноситься орган управління, якому підпорядкований об`єкт фінансування.

Визначившись із принципами побудови бюджетної системи, встановивши види бюджетів і провівши розмежування доходів і видатків між ними, важливо організувати взаємовідносини між різними бюджетами. За напрямком взаємозв’язків вони бувають вертикальні і горизонтальні.

Вертикальні характеризують взаємовідносини між бюджетами різних рівнів. При цьому може встановлюватись правило проведення взаємозв’язків тільки між безпосередньо зв’язаними бюджетами, тобто такими, що стоять поруч у вертикальній структурі. Взаємовідносини через один чи декілька рівнів не допускаються. Горизонтальні взаємозв’язки відбуваються між бюджетами одного рівня. За організацією проведення взаємозв’язки бувають регламентовані і договірні. Регламентовані виникають і проводяться тільки у відповідності з діючими законодавчими і інструктивними документами і характеризуються встановленням чітких правил їх проведення. Договірні засновуються на відповідних домовленостях двох органів влади чи управління. При цьому окремі елементи таких взаємовідносин можуть теж регламентуватись, але виникають вони тільки на підставі угоди.

Бюджетний устрій і бюджетна система України встановлені Законом «Про бюджетну систему України». В першій редакції закон був прийнятий в 1991 р. Він юридично визначив побудову бюджетної системи нашої країни після проголошення державного суверенітету і незалежності. До цього самостійної бюджетної системи Україна не мала. Бюджети, які формувались в республіці, входили як складові ланки до єдиного бюджету СРСР. Відповідно до прийнятого закону бюджетна система України була побудована на тих самих принципах, які раніше були закладені в основу бюджетної системи СРСР. По суті справи Законом 1991 р. було зафіксовано виділення бюджетної системи України в самостійну структуру. Вказаний закон увійшов до числа тих, які відіграли основну роль у державотворенні, адже без бюджету і бюджетної системи держава існувати не може.

В перші роки незалежності процес розбудови держави і формування її бюджетної системи відбувався досить динамічно, в зв’язку з чим виникла необхідність вдосконалення бюджетного законодавства. В 1995 р. Закон «Про бюджетну систему України» був прийнятий в новій редакції. В ньому, насамперед, дано визначення бюджету: це план утворення і використання фінансових ресурсів для забезпечення функцій, які здійснюються органами державної влади України, органами влади Автономної Республіки Крим та місцевими Радами народних депутатів. Це визначення характеризує тільки одну сторону бюджету - як фінансового плану. Разом з тим, воно дещо звужене, оскільки трактує бюджету як фінансову базу органів державної і представницької влади. Але ж бюджет виступає фінансовою базою і органів управління, причому в ніскільки не меншій мірі.

В Законі визначені принципи бюджетного устрою: єдності, повноти, достовірності, гласності, наочності і самостійності усіх бюджетів. Що ж вкладається в їх зміст? Відповідно до Закону принцип єдності означає існування єдиного рахунку доходів і видатків кожної ланки бюджетної системи. Єдність бюджетної системи забезпечується єдиною правовою базою, єдиною бюджетною класифікацією, єдністю форм бюджетної документації, погодженими принципами бюджетного процесу, єдиного грошовою системою, єдиною соціально-економічною політикою, наданням необхідної статистичної та бюджетної інформації одного рівня бюджету іншому. Принцип повноти полягає у відображенні у бюджеті всіх доходів і видатків. Принцип достовірності - це формування бюджету на основі реальних показників, науково-обгрунтованих нормативів та відображення у звіті про виконання бюджету тільки тих доходів і видатків, які є результатом кінцевих касових операцій банків. Принцип гласності забезпечує висвітлення в засобах масової інформації показників бюджетів і звітів про їх виконання. Принцип наочності - це відображення показників бюджетів у взаємозв`язку з загальноекономічними показниками в Україні та за її межами шляхом використання засобів максимальної інформативності результатів порівняльного аналізу, визначення темпів і пропорцій економічного розвитку. Усі бюджети, що входять до складу бюджетної системи, є самостійними. Самостійність бюджетів забезпечується наявністю власних доходних джерел і правом визначення напрямів їх використання відповідно до законодавства України. Разом з тим при складанні і виконанні своїх бюджетів відповідні органи влади враховують загальнодержавні інтереси.

Аналіз зазначених у законі принципів дає можливість зробити декілька висновків. По - перше, допущена неточність і неузгодженість окремих статей закону. Стаття 4 називається «Принципи бюджетного устрою». Це неправильно, адже бюджетний устрій сам визначає принципи побудови бюджетної системи. На це ж вказується в статті 3: «Бюджетний устрій - це організація і принципи побудови бюджетної системи, її структури, взаємозв’язок між окремими ланками бюджетної системи». По-друге, окремі принципи - повноти, достовірності, гласності, наочності - не мають ніякого відношення ні до бюджетного устрою, ні до бюджетної системи. Це принципи організації бюджетного процесу. Також до бюджетного процесу відноситься принцип єдності, в такому вигляді, як його сформульовано в законі. Адже єдність бюджетної системи це об’єднання всіх бюджетів в єдине ціле - зведений (консолідований) бюджет, а не наявність одного рахунку для доходів і видатків. Але такий бюджет як окремий фінансовий план не формується. Він, як зазначено в ст. 2, використовується для аналізу і визначення засад державного регулювання економічного і соціального розвитку. Тобто принцип єдності фактично не реалізується у побудові бюджетної системи України. По - третє, в законі так чітко і не визначено, на яких принципах базується бюджетна система України. Принцип єдності, як відзначено вище, не досягається. Принцип автономності не встановлено. Натомість виділяється розпливчатий термін «самостійність», однак тут же дається вказівка на необхідність врахування загальнодержавних інтересів.