Государственный внутренний долг: проблемы и перспективы

Таким образом, вопрос о последствиях государственного долга остается актуальным и довольно спорным.

Необходимо заметить, что государственный долг можно классифицировать по ряду признаков (см. табл. 2).

Таблица 2

Виды государственного долга9

Согласно статьям 98 и 99 Бюджетного Кодекса РФ, долговые обязательства Российской Федерации и субъектов Российской Федерации могут быть краткосрочными, среднесрочными и долгосрочными (от пяти до 30 лет включительно). Согласно статье 100 Бюджетного Кодекса РФ, долговые обязательства муниципального образования могут быть краткосрочными, среднесрочными  и долгосрочными (от пяти до 10 лет включительно).

Участниками  правоотношений  по  государственному   внутреннему   долгу   являются, с одной стороны, государство в лице Правительства РФ как получателя средств, на него возлагается обязанность возврата  долга  и процентов по нему, с другой, – юридические и физические лица, которые являются кредиторами. На уровне субъекта РФ в правоотношении по  государственному   кредиту  участвует уполномоченный орган исполнительной власти субъекта РФ, а при муниципальном кредите — уполномоченный орган местного самоуправления. Субъектами правоотношений по  государственному   кредиту, согласно действующему законодательству, являются также Центральный банк РФ, Министерство финансов РФ10.

Центральный банк совместно с Правительством РФ представляет предложения по  государственному   кредиту  представительному органу власти РФ для определения им политики в этой сфере. На Центральный банк также возложена функция по обслуживанию государственного внутреннего долга РФ. Банк России осуществляет операции по размещению долговых обязательств, их погашению и выплате доходов кредиторам. В соответствии со статьей 119 Бюджетного кодекса РФ Банку России отводится роль генерального агента по обслуживанию государственного внутреннего долга11.

Основными участниками рынка государственного внешнего долга РФ являются физические и юридические лица, иностранные государства, международные финансовые организации. Право на осуществление государственных внешних заимствований находится в компетенции Правительства РФ12.

По государственным заимствованиям может быть предусмотрено предоставление государственных гарантий. Гарантии могут предоставлять органы власти всех уровней другим лицам по их обязательствам перед третьими лицами. В частности, федеральные органы государственной власти могут выдавать гарантии по займам, привлекаемым субъектами Российской Федерации, органами местного самоуправления, государственными и негосударственными хозяйствующими субъектами. От имени Российской Федерации государственные гарантии предоставляет Правительство Российской Федерации.

По каждому случаю предоставления государственной гарантии принимается постановление Правительства Российской Федерации, в соответствии с которым заключается гарантийное соглашение, в котором детально оговариваются все условия сделки, включая источники и порядок погашения обязательства и выплаты дохода по займу.

Гарантированным займам отводится большое социально-экономическое значение, так как они содействуют решению экономических и социальных задач, усиливают доверие внутренних и внешних инвесторов к заемщику, содействуют организации перемещения финансовых потоков в желаемом направлении и привлечении внешних вложений в национальную экономику13.

1.2 Структура государственного долга

Структура государственного долга Российской Федерации является группировкой долговых обязательств Российской Федерации по указанным выше видам долговых обязательств.

В зависимости от рынка заимствований, типа кредитора или валюты заимствований, государственный долг можно поделить на:

• Внешний государственный долг;

• Внутренний государственный долг.

«Внешний долг - обязательства, возникающие в иностранной валюте, за исключением обязательств субъектов Российской Федерации и муниципальных образований перед Российской Федерацией, возникающих в иностранной валюте в рамках использования целевых иностранных кредитов (заимствований)»14.

В объем государственного внешнего долга Российской Федерации включаются:

1) Номинальная сумма долга  по государственным ценным бумагам Российской Федерации, обязательства по которым выражены в иностранной валюте;

2) Объем основного долга  по кредитам, которые получены  Российской Федерацией и обязательства  по которым выражены в иностранной  валюте, в том числе по целевым  иностранным кредитам (заимствованиям), привлеченным под государственные гарантии Российской Федерации;

3) Объем обязательств  по государственным гарантиям  Российской Федерации, выраженным  в иностранной валюте.

«Внутренний долг - обязательства, возникающие в валюте Российской Федерации, а также обязательства субъектов Российской Федерации и муниципальных образований перед Российской Федерацией, возникающие в иностранной валюте в рамках использования целевых иностранных кредитов (заимствований)»15.

В объем государственного внутреннего долга Российской Федерации включаются:

1) Номинальная сумма долга  по государственным ценным бумагам  Российской Федерации, обязательства  по которым выражены в валюте  Российской Федерации;

2) Объем основного долга  по кредитам, которые получены Российской Федерацией и обязательства по которым выражены в валюте Российской Федерации;

3) Объем основного долга  по бюджетным кредитам, полученным  Российской Федерацией;

4) Объем обязательств  по государственным гарантиям, выраженным в валюте Российской Федерации;

Структура государственного внутреннего долга РФ:

• Облигации федерального займа с постоянным купонным доходом (ОФЗ-ПД).
• Облигации федерального займа (ОФЗ) – облигации, выпускаемые Министерством финансов Российской Федерации. Данные облигации являются купонными. Облигаций федерального займа с постоянным купонным доходом являются именными купонными среднесрочными (от одного года до пяти лет) и долгосрочными (от пяти до 30 лет) государственными ценными бумагами и предоставляют их владельцам право на получение номинальной стоимости.
• Облигации федерального займа с амортизацией долга (ОФЗ-АД).
• Облигации федерального займа с амортизацией долга впервые выпущены в мае 2002 года. Главная особенность ОФЗ-АД в том, что погашение номинальной стоимости облигаций осуществляется по частям в разные даты. Срок обращения облигаций может быть от 1 года до 30 лет. При этом, по этим облигациям, как и по обычным ОФЗ, в период их обращения производятся регулярные выплаты накопленного купонного дохода.
• Государственные сберегательные облигации с постоянной процентной ставкой купонного дохода (ГСО-ППС).

ГСО –  государственные сберегательные облигации с индексированным по уровню инфляции доходом. Основным отличием государственных сберегательных облигаций от облигаций федеральных займов является то, что ГСО на вторичном рынке не обращаются, залог облигаций не допускается16. Инвестирование средств в ГСО дает институциональным инвесторам ряд преимуществ по сравнению с другими низкорискованными инструментами размещения средств, в частности позволяет избежать переоценки таких вложений при изменении рыночной стоимости, а также соответствует зарубежной практике использования подобными категориями инвесторов аналогичных нерыночных инструментов. Инвесторы имеют право на предъявление облигаций к выкупу в даты, определенные в решении о выпуске облигаций, и к обмену на федеральные государственные ценные бумаги в соответствии с решением о выпуске облигаций. ГСО-ППС – это вид ГСО, по которым процентная ставка купонного дохода является постоянной и фиксируется на весь срок обращения облигации.

• Государственные сберегательные облигации с фиксированной процентной ставкой купонного дохода (ГСО-ФПС).

Это вид ГСО, по которым процентная ставка купонного дохода является фиксированной на каждый купонный период и может различаться для различных периодов выплат.

• Облигации внутренних облигационных займов (ОВОЗ).

ОВОЗ являются  государственными  именными  ценными  бумагами. Минимальный срок обращения облигаций – 1 год, максимальный – 30 лет. В зависимости от эмитента различают: облигации, выпускаемые Правительством или Министерством финансов РФ, органами государственной власти субъектов РФ, и облигации, выпускаемые органами местного самоуправления. Средства, полученные от реализации облигаций внутренних займов, направляются в бюджет и внебюджетные фонды либо на специальные цели, определенные при их выпуске17.

1.3 Правовая основа  государственного долга

До введения в действие Бюджетного кодекса Российской Федерации в сфере управления государственным долгом применялись следующие законы: «О государственном внутреннем долге Российской Федерации» от 13 ноября 1992 года №3877-1 и «О государственных внешних заимствованиях Российской Федерации и государственных кредитах, предоставляемых Российской Федерацией иностранным государствам, их юридическим лицам и международным организациям» от 17 декабря 1994 года №76-ФЗ18.

После введения  Бюджетного кодекса Российской Федерации впервые на законодательном уровне было прописано понятие единой системы учета и регистрации государственных долговых обязательств. Однако в настоящее время еще не создано единой, целостной системы управления государственным долгом.

В действующем российском законодательстве, касающемся регулирования государственного   долга  и реализации долговой политики, законодательно недостаточно разработаны отдельные вопросы.

К примеру, в Бюджетном кодексе Российской Федерации не раскрывается ряд основных понятий, используемых в сфере государственного долга. В частности, в статье 101 закреплено, что  управление  государственным долгом осуществляется Правительством Российской Федерации либо уполномоченным им Министерством финансов, но четкого определения  понятия « управление   государственным   долгом » нет. Данная статья ограничивается только организационным аспектом  управления   государственным   долгом. Это несовершенство значительно осложняет правовое регулирование и применение, так как понятие «управление государственным долгом» широко применяется на практике19.

Кроме этого, в законодательстве отсутствует система ответственности за эффективность принимаемых решений при осуществлении  государственной  политики заимствований и  управления   государственным   долгом20.