Фінансовий контроль та його завдання в сучасний період

 

Сутність фінансового  контролю як методу управління полягає  в тому, що суб'єкт управління фінансами  здійснює перевірку того, як об'єкт, що управляється (державний орган, місцевий, бюджетна організація, підприємство будь-якої організаційно-правової діяльності і  форми власності), дотримується фінансового  законодавства чи виконує його накази. Стосовно державного фінансового контролю, то він є різновидом державного контролю як одного із методів державного управління і здійснюється за фінансовою і господарською  діяльністю господарюючих суб'єктів. Але фінансовий контроль, на відміну  від інших видів контролю за господарською  діяльністю провадиться за тими відносинами, які пов'язані із формуванням (наприклад, за внесками обов'язкових платежів), цільовим розподілом і ефективним використанням  фондів коштів. Фінансовий контроль, як метод управління взагалі, можна  уявити у вигляді системи, стосовно складу якої висловлюються різні  точки зору. За загальним уявленням  обов'язковим елементом цієї системи  є суб'єкт, який його здійснює, оскільки його відсутність унеможливлює контроль взагалі. Другим елементом системи  є об'єкт контролю. Можливість контролю обумовлюється певним зв'язком між  суб'єктом та об'єктом, оскільки відсутність  цього зв'язку також призводить до неможливості контролю. Тому на перший погляд систему фінансового контролю можна уявляти як взаємопов'язану  сукупність контролюючого суб'єкта, контрольних дій та контрольованого  об'єкта. І. Стефанюк запропонував модель системи фінансового контролю, яка  включає такі елементи: - контролюючий суб'єкт (суб'єкт контролю) - це юридична чи фізична особа, яка спрямовує  контрольні дії на власну діяльність або діяльність іншої фізичної чи юридичної особи (осіб), що перебувають в оточуючому господарському середовищі; - контрольні дії - це операції порівняння (зіставлення) показників діяльності підконтрольного суб'єкта з певною нормою (нормами), здійснювані контролюючими суб'єктами з метою знаходження й блокування відхилень від цих норм; - підконтрольний об'єкт (об'єкт контролю) - це фізична чи юридична особа (особи), на певний вид діяльності яких спрямовуються контрольні дії; - предмет контролю - це конкретний вид діяльності (певні фінансово-господарські операції) підконтрольного суб'єкта, на які спрямовуються контрольні дії контролюючого суб'єкта.

 

1.6 Фінансовий контроль  як функція держави та інструмент  державної політики

 

Ефективний та дієвий фінансовий контроль є необхідною умовою існування  сучасної демократичної держави, важливим фактором управління. Регулююча функція  держави в економічній сфері - це не тільки попередження, виявлення  та ліквідація фінансових правопорушень, а й функціонування дієвої системи  державного фінансового контролю. Фінансовий контроль ми можемо віднести до основних внутрішніх та постійних функцій  держави. За сферами суспільного  життя фінансовий контроль можна  віднести до економічних функцій  держави, а залежно від суб'єктів  державної діяльності і принципу поділу державної влади в суспільстві  до контрольно-наглядових функцій. Фінансовий контроль є важливою функцією держави  поряд із фіскальною функцією чи функцією формування та використання бюджетів усіх рівнів. Будь-яка держава для  здійснення своїх функцій і досягнення певних державних і соціально-економічних  завдань використовує фінанси. Важливу  роль у реалізації поставлених цілей  грає фінансова політика. Через фінансову  політику держава здійснює вплив  на економічний і соціальний розвиток суспільства. Фінансова політика - це особлива сфера діяльності держави, спрямована на мобілізацію фінансових ресурсів, їхній раціональний розподіл і ефективне використання для  здійснення державою його функцій. Головним суб'єктом проведеної політики є  держава. Вона проводить: розробку науково  обґрунтованої концепції розвитку фінансів; визначає основні напрямки їхнього використання; розробляє  заходи, спрямовані на досягнення поставлених  цілей. Залежно від тривалості періоду  й характеру розв'язуваних завдань розрізняють фінансову стратегію й фінансову тактику. Фінансова стратегія - довгостроковий курс фінансової політики, розрахованої на тривалу перспективу, що передбачає рішення великомасштабних завдань. Фінансова тактика - це рішення завдань конкретного етапу розвитку за допомогою сучасного перегрупування фінансових зв'язків. Фінансова політика є складовою частиною економічної політики держави.

 

Важливим інструментом державної  фінансової політики є фінансовий контроль. За допомогою заходів фінансового  контролю держава може здійснювати  тієї чи інший різновид фінансової політики та перевіряти її ефективність. Розрізняють такі різновиди фінансової політики держави: а) класична; б) регулююча; в) планово-директивна. Класична фінансова  політика спрямована на невтручання  держави в економіку, збереження вільної конкуренції, використання ринкового механізму як головного  регулятора господарських процесів і тому майже повною відсутністю  державного фінансового контролю за господарюючими суб'єктами. (А. Сміт, Д. Рікардо й ін.) Регулююча фінансова  політики виходить із необхідності втручання  держави в циклічний розвиток економіки, забезпечення повної зайнятості. Інструментами втручання стають державні витрати, які формують додатковий попит (ріст підприємницької діяльності, збільшення НД, ліквідація безробіття.), а також державний фінансовий контроль. Відбувається ріст заощаджень у населення, і держава за допомогою  прогресивних ставок податків вилучає  надлишки, це сприяє збалансованості  бюджету й погашення державних  боргів. (Дж. Кейнс і ін.) Планово-директивна фінансова політика. Ціль: максимальна  концентрація ресурсів у руках держави  й перерозподіл їх відповідно до плану. При цьому на всіх етапах концентрації фінансових ресурсів у держави здійснюється жорсткий фінансовий контроль. Кожний із цих різновидів фінансової політики держави характеризується різним ступенем втручання держави в економіку  та різним ступенем фінансового контролю. За допомогою різного ступеня  фінансового контролю можна здійснювати  ту чи іншу фінансову політику. Загалом  фінансовий контроль у фінансовій політиці держави дозволяє співставити фактичні результати від використання фінансових ресурсів з плановими, виявити резерви  росту фінансових ресурсів, намітити шляхи ефективного розвитку.

 

Розділ ІІ. Фінансовий контроль у фінансовому праві

 

 

2.1 Фінансовий контроль  як інститут фінансового права

 

Здійснення фінансового  контролю як найважливішої функції  держави регламентується нормами  фінансового права, сукупність яких утворить самостійну підгалузь фінансового  права. Існують різні думки щодо її розташування в системі фінансового  права.

 

* Традиційно фінансовий  контроль визначається як інститут  фінансового права, який відносять  або до загальної, або до  особливої частини фінансового  права. Ряд учених вважає, що  оскільки фінансовий контроль  реально здійснюється в конкретних  напрямках фінансової діяльності, варто говорити лише про специфічні  його види, здійснюваних різними  органами в сфері, наприклад,  оподатковування, бюджету, кредитування, страхування й т.д. Останнім  часом у науці фінансового  права прийнято говорити про  фінансовий контроль як інститут  фінансового права, що відноситься  до загальної частини фінансового  права. Разом з тим відзначається  специфіка проведення фінансового  контролю в сфері бюджету, податкових  відносин, страхування, кредитування, а також валютний контроль. Здається, незважаючи на різноманіття видів  фінансового контролю, необхідно  говорити про загальні принципи, цілі, завдання його здійснення, характерних для всіх сфер  фінансової діяльності й для  всіх органів, що його здійснюють. З огляду на всеосяжний характер  фінансового контролю, його зростаючу  роль в умовах формування ринку  як найважливішої функції фінансів, є можливим говорити про особливу  роль фінансового контролю й,  у першу чергу, державного фінансового  контролю на кожному етапі  здійснення фінансової діяльності.

 

* Важливістю суспільних  відносин, що при цьому формуються  і необхідністю їхнього врегулювання  правом обумовлене виділення  названих фінансово-правових норм  у підгалузь фінансового права.  У цьому зв'язку є можливим  говорити про особливості даної  підгалузі, що полягають у тім,  що це - єдина підгалузь фінансового  права , що має складну структуру,  оскільки складається, у свою  чергу, з фінансово-правових норм, включених як у загальну, так і в особливу його частині. До загальної частини фінансового права можна віднести фінансово-правові норми, що регулюють організацію й порядок проведення, загальні цілі, завдання й принципи здійснення фінансового контролю, характеристику його форм і методів. Фінансово-правові норми, що регламентують проведення фінансового контролю в різних сферах фінансової діяльності й внаслідок цього володіючи специфічними цілями, завданнями, змістом, вираженими в спеціальних нормативних актах (Бюджетний кодекс, банківське, страхове, валютне законодавство), а також норми, що визначають правовий статус контрольних органів у конкретній сфері фінансової діяльності, включаються у відповідні інститути фінансового права. Таким чином, структура підгалузі фінансового права фінансового контролю має складний характер. Норми, його утворюючі, носять всеосяжний, всепроникаючий характер і втримуються як у загальної, так і в особливій частині фінансового права. Названі норми можуть розрізнятися за наступними підставами:

 

1) за цілями і завданнями  здійснення фінансового контролю  в конкретній сфері фінансової  діяльності;

 

2) за об'єктами (змісту  або напрямкам його здійснення);

 

3) за формами і методами;

 

4) за органами, на які  покладено його проведення (при  цьому необхідно враховувати  їхній правовий статус і повноваження).

 

Фінансовий контроль властивий  всім фінансово-правовим інститутам. Тому крім загальних фінансово-правових норм, що регулюють організацію й  порядок проведення фінансового  контролю в цілому, є норми, що передбачають його специфіку в окремих фінансових правових інститутах.

 

На наш погляд фінансовий контроль є важливим інститутом фінансового  права, який в сучасний період включають  в загальну частину цієї галузі права. Проте в цьому питанні існують  численні суперечності. Так професор О. Ю. Грачева пропонує поділити фінансовий контроль на загальну і особливу частини.[1.1] До загальної частини пропонує віднести норми, що регулюють організацію  і порядок проведення, завдання і  принципи здійснення фінансового контролю, характеристику його форм і методів. Фінансово-правові норми, що регламентують  проведення фінансового контролю в  різних сферах фінансової діяльності і мають специфічні цілі, завдання та зміст, включені в кодекси, банківське, страхове, валютне законодавство. Норми, що визначають правовий статус контрольних  органів у конкретній галузі фінансової діяльності, повинні бути зараховані до відповідних інститутів фінансового  права". Пропозиція слушна і висловлюється  не тільки О.Ю. Грачовою, але поки що єдності думок щодо виділення  окремого інституту фінансового  права -- фінансового контролю -- немає. Однак не зрозуміло, чому в загальній  частині фінансового права повинна  залишитися частина фінансового  контролю, а друга частина має  бути перенесена в особливу частину? Зараз багато авторів підручників  майже половину їхнього об'єму  переносять до податкового права, причому  спочатку дають теорію податкового  права, а потім розглядають податки. А хіба не можна віднести важливий і величезний за обсягом фінансово-правовий інститут фінансового контролю в  особливу частину? Чи зможе існувати бюджетне, податкове, валютне право  без фінансового контролю? Фінансовий контроль (або як його називає проф. К.С. Бєльський -- фінансово-контрольне право) повинен зайняти своє місце  в особливій частині фінансового  права, бо він є постійно працюючим  у державі механізмом фінансово-правового  регулювання'[1.4]. Думку про те, що фінансовий контроль треба виділити в особливу частину фінансового  права, висловлював і проф. А.А. Ялбулганов. Але він пропонував створити комплексний  інститут фінансового контролю, що складається з норм конституційного, адміністративного та фінансового  права. Вважаємо, що залучення до фінансового  права комплексних правових інститутів зробить неможливим вважати цю галузь самостійною.

 

2.2 Поняття, принципи й  сутність фінансового контролю  у фінансовому праві

 

Визначення поняття фінансового  контролю змінювалося з розвитком  суспільства. В більшості наукових джерел соціалістичного періоду  фінансовий контроль визначався як одна із сфер, ланок, форм, галузей контролю за суспільним виробництвом і розподілом продукції. Е.О. Вознесенський визначав фінансовий контроль як одну із форм контролю рублем за всіма стадіями розширеного соціалістичного відтворення, важливу ланку державного контролю за виробництвом і розподілом суспільного продукту, використанням матеріальних і грошових засобів, що належать суспільству. Фінансовий контроль - діяльність державних і громадських органів, яка полягає у перевірці обгрунтованності процесів формування і використання централізованих і децентралізованих грошових фондів з метою збереження планових пропорцій у розширеному соціалістичному виробництві. Таким чином, автор визначає фінансовий контроль як різновид державного контролю. Характерним є також ототожнення фінансового контролю з контрольною функцією фінансів, як у працях, виданих за радянську добу, так і в працях, виданих в Україні. І.А. Бєлобжецький наголошував, що фінансовий контроль виступає як результат практичного використання державою контрольних функцій фінансів, тобто внутрішньо властивої їм риси - можливості служити засобом контролю за виробництвом, розподілом і використанням сукупного суспільного продукту і національного доходу, хоча і зазначав, що однозначно трактувати поняття "контрольна функція фінансів" і " фінансовий контроль" не можна. Але слід зазначити, що ряд авторів визнавали наявність не фінансового, а фінансово-господарського контролю, який на їх думку, досліджує фінансово-господарську діяльність підприємств у сфері виробництва, обміну й споживання суспільно-необхідного продукту. З урахуванням змін, що відбулися протягом останнього десятиріччя дещо змінилися підходи до визначення поняття фінансового контролю. На думку, М. Вороніна, фінансовий контроль слід розглядати як врегульовану правовими нормами діяльність державних органів і органів місцевого самоврядування по перевірці формування, розподілу, цільового, ефективного і раціонального використання фінансових ресурсів держави й органів місцевого самоврядування, використання державної і комунальної власності у відповідності з чинним законодавством з метою виявити й попередити недоліки в роботі підконтрольних об'єктів. Але це визначення, на думку І. Стефанюк, викликає певні зауваження, зокрема, містить неповний перелік суб'єктів контролю, виключається можливість його здійснення безпосередньо суб'єктами господарювання, аудиторами тощо, тобто суб'єктами, які не відносяться ні до державних органів, ні до органів місцевого самоврядування. Не враховано того, що фінансові ресурси держави включають державні фінансові ресурси (в т.ч. органів місцевого самоврядування), ресурси суб'єктів підприємництва та населення, тому, на думку автора, є зайвим у визначенні зазначати фінансові ресурси органів місцевого самоврядування. Різні підходи до визначення поняття і сутності фінансового контролю мають місце й станом на сьогодення. Зокрема, В.Г. Мельничук визначає фінансовий контроль як один із видів державного контролю, який здійснюється спеціально створеними для цього державними органами і службами, їх територіальними представництвами, органами виконавчої влади, контрольно-ревізійними службами підприємств, установ, організацій, суб'єктами незалежного фінансового контролю від імені державної влади або самостійно відповідно до їх статусу, функцій та повноважень з метою перевірки законності та ефективності формування, володіння та використання коштів Зведеного бюджету України, інших фінансових ресурсів, державного майна, фінансової діяльності підприємств, установ, організацій незалежно від форми власності та підпорядкування. Надаючи визначення, автором до переліку суб'єктів, що здійснюють фінансовий контроль, не включено органи місцевого самоврядування, які не є органами виконавчої влади. Крім того, предметом контролю поряд із фінансовими ресурсами, на думку І. Стефанюка, безпідставно визначено державне майно та фінансову діяльність, а також не враховано, що усі операції з майном, і не тільки державним та фінансова діяльність обслуговуються фінансовими ресурсами. На думку А.В. Шаповалова, під фінансовим контролем слід розуміти одну із форм управління фінансами, особливу сферу контролю, зумовлену формуванням і використанням фінансових ресурсів в усіх структурних підрозділах економіки держави, що передбачає перевірку господарських і фінансових операцій щодо їх законності, економічної доцільності та досягнення позитивних кінцевих результатів. Але це визначення не містить вказівки на коло осіб, які здійснюють і в чиїх інтересах його здійснюють, а форма контролю зведена лише до перевірки. На думку І. Стефанюка, фінансовий контроль - це система активних дій, що здійснюються органами державної влади, органами місцевого самоврядування, суб'єктами господарювання та громадянами України, по стеженню за функціонуванням будь-якого об'єкта управління в частині утворення, розподілу та використання ним фінансових ресурсів з метою оцінки економічної ефективності господарської діяльності, виявлення і блокування в ній відхилень, що перешкоджають законному і ефективному використанню майна та коштів, розширеному відтворенню виробництва, задоволенню державних, колективних та приватних інтересів і потреб, та удосконаленню управління економікою. Спроби надати визначення поняття фінансового контролю робилися й робляться також і в юридичній літературі. Так, на думку Н.І. Хімічевої, фінансовий контроль - це контроль за законністю та доцільністю дій в галузі утворення, розподілу та використання грошових фондів держави та муніципальних утворень з метою ефективного соціально-економічного розвитку держави та її регіонів. П.С. Пацюрківський визначає фінансовий контроль як цiлеспрямовану дiяльнiсть законодавчих i виконавчих органiв публiчної влади i недержавних органiзацiй, спрямовану на забезпечення законностi, фiнансової дисциплiни i рацiональностi в ходi мобiлiзацiї, розподiлу i використання коштiв централiзованих i децентралiзованих грошових фондiв держави з метою найефективнiшого соцiально-економiчного розвитку усiх суб'єктiв фiнансових правовiдносин. Таким чином з урахуванням вищезазначеного ми можемо дати найбільш точне визначення понняття фінансового контролю: Фінансовий контроль - це регламентована нормами права діяльність державних, муніципальних, громадських органів та організацій, інших господарюючих суб'єктів щодо перевірки своєчасності й точності фінансового планування, обґрунтованості й повноти надходжень доходів у відповідні фонди грошових коштів, правильності та ефективності їх використання. Основний зміст фінансового контролю у відносинах, врегульованих фінансовим правом, полягає в: організаціями і громадянами;

 

б) перевірці правильності використання державними і муніципальними підприємствами, установами, організаціями, що знаходяться в їх господарському веденні або оперативному управлінні, грошових ресурсів (банківських позичок, позабюджетних коштів та інших засобів);

 

в) перевірці дотримання правил здійснення фінансових операцій, розрахунків і збереження коштів підприємствами, організаціями, установами;

 

г) виявленні внутрішніх резервів виробництва;

 

д) усуненні і попередженні порушень фінансової дисципліни.

 

У випадку їх виявлення  у встановленому порядку приймаються  заходи впливу до організацій, посадових  осіб і громадян, винних в даному фінансовому порушенні. забезпечується відшкодування матеріального збитку державі, організаціям, громадянам, які  постраждали внаслідок даного порушення. Фінансовий контроль лише тоді виконує  призначену йому роль, якщо грунтуватиметься на певних принципах, встановлених у  Лімській декларації 1977 року. До їх числа  належать:

 

-- принцип законності, об'єктивності, поєднання державних, регіональних  і приватних інтересів;

 

-- принцип розподілу контрольних  повноважень, який передбачає  розмежування функцій ініціювання  та виконання фінансового контролю  між суб'єктами;

 

-- принцип повноти охоплення  об'єктів контролем, який досягається  завдяки суцільному стеженню  або вибірковій перевірці певних  сегментів підконтрольних об'єктів;

 

-- принцип достовірності  фактичної інформації, дотримання  якого забезпечує її відповідність  реальним фінансовим ресурсам, процесам  і результатам діяльності, які  відображає ця інформація;

 

-- принцип збалансованості  контрольних дій, який передбачає  узгодженість їхньої внутрішньої  та зовнішньої спрямованості  й забезпечує рівновагу фінансового  контролю;

 

- гласність та відкритість  контрольних органів з обов'язковою  вимогою дотримання комерційної  та іншої таємниці, що захищається  законом;

 

-- принцип превентивності  контрольних дій, завдяки якому  досягається завчасне здійснення  контролю з метою запобігання  виникненню суттєвих відхилень  фактичного здійснення фінансового  процесу від встановлених норм;

 

-- принцип самодостатності  системи контролю, що передбачає  наявність такого складу елементів  контролюючої системи, який забезпечує  ефективність її функціонування  й розвитку;

 

-- принцип ефективності, що передбачає пристосованість  системи контролю до фінансової  діяльності господарюючих суб'єктів  і залежить від повноти виконання  контролюючими суб'єктами таких  основних вимог: