Финансовая политика в условиях финансового кризиса

Наконец, совокупные расходы расширенного правительства США (федерального правительства, социальных фондов, правительств штатов, местных администраций) удерживались на уровне 35-36% ВВП, то есть в среднем были на 20-30 процентных пунктов ВВП ниже аналогичных показателей российского расширенного правительства.⁶

     Следовательно, балансирование федерального бюджета путем дальнейшего сокращения непроцентных расходов было не только необходимым, но и возможным, причем как в 1992-1997 гг., так и в 1998 г. 
     Однако нельзя однозначно во всем винить правительство. Не меньшую ответственность несут и региональные органы власти. На нынешнем этапе экономических реформ в России все более актуальными становятся проблемы регионального развития.

                         2.2.    РЕГИОНАЛЬНАЯ    ФИНАНСОВАЯ    ПОЛИТИКА.

   В России сейчас весьма велика региональная дифференциация условий хозяйствования, уровня жизни населения и его политических устремлений. В ближайшей перспективе эта тенденция, скорее всего, сохранится, и поляризация процветающих и кризисных регионов будет нарастать. Причин может быть много, однако анализ накопленного опыта позволяет выявить одну из важнейших - существует тесная взаимосвязь между направленностью осуществляемой в данном регионе экономической политики и успехами в развитии этого региона.

                   2.2.1. Государственные финансы и региональное развитие.

      Либерализм экономической политики в регионе предполагает низкий уровень административного вмешательства в хозяйственную деятельность, ликвидацию бюрократического регулирования её основных параметров, последовательную приватизацию, отсутствие административного контроля цен и тарифов, сокращение бюджетного перераспределения финансовых потоков и доходов населения, контроль монополистической деятельности и т.п. Чем либеральнее экономическая политика в регионе, тем благоприятнее инвестиционный климат, тем охотнее в экономику региона "вливаются" отечественные и зарубежные капиталы. Значительный поток инвестиций, в свою очередь, обусловливает рост занятости, объемов производства, доходов населения и соответственно доходов регионального бюджета. 
     Напротив, антиреформистская, протекционистская экономическая политика выражается в жесткой регламентации предпринимательской деятельности, особых схемах приватизации, фактически её тормозящих, дополнительных местных налогах, сборах, введении регистрационных процедур для физических и юридических лиц, желающих заняться предпринимательской деятельностью, административном контроле цен, противодействии конкуренции, поддержке монополистических образований и т.д. Реализация подобных мер ухудшает инвестиционный климат, не способствует увеличению объемов производства, сокращает занятость, доходы населения, доходную базу регионального бюджета.

     Понятно, что описанные схемы представляют собой крайние, идеальные с теоретической точки зрения типы организации хозяйственной деятельности, экономической политики в регионах. На практике элементы либерализма могут переплетаться и сочетаться с элементами протекционизма и административ-ного регулирования. Тем не менее даже по поверхностным наблюдениям преимущественно в рамках первой схемы развиваются события в Москве и Московской области, С.-Петербурге и Ленинградской области, Свердловской, Нижегородской, Самарской, Пермской, Тюменской и ряде других областей. Преимущественно в рамках второй - в областях Центрального Черноземья, Поволжья, большинстве национальных автономий.

     Моментом, на который следует обратить особое внимание, является взаимосвязь между направленностью проводимой в регионе экономической политики и уровнем жизни его населения. Так, к числу устойчиво богатых (по уровню среднедушевых доходов) регионов относятся Тюменская, Магаданская, Сахалинская, Камчатская, Мурманская области, Якутия, Коми, Москва. Оценив покупательную способность населения, к этой же категории можно отнести также Красноярский край, Пермскую, Липецкую области, С.-Петербург. Все они за единственным исключением (Липецкая область) в политическом аспекте явно относятся к "белому поясу" (то есть к регионам, на президентских выборах голосовавшим в основном за Б. Ельцина, а на парламентских - за НДР, ДВР, "Яблоко" и другие реформаторские политические объединения).

     К числу устойчиво бедных относятся Ивановская, Пензенская, Псковская, Читинская области, Чувашия, Калмыкия, Кабардино-Балкария, Дагестан, Адыгея, Мордовия, Марий Эл, Алтай. Политическая идентификация этих регионов представляет собой более сложную задачу, так как среди них большинство составляют национальные автономии с легко манипулируемым электоратом. Но даже с указанной оговоркой данные регионы, скорее, можно отнести к "красному поясу", голосовавшему на президентских выборах за Г. Зюганова, а на парламентских - за КПРФ, ЛДПР, КРО и т. п.

     В советские времена часть областей нынешнего "красного пояса" была в числе преуспевающих. Для одних это было связано с функционированием оборонной промышленности, работавшей по государственному оборонному заказу, для других - с огромными дотациями из государственного бюджета сельскому хозяйству. И тот, и другой варианты были зависимы от постояннго государственного вмешательства бюрократических структур в экономику. Ликвидация механизма "подпитки" регионов разрушила эту иллюзию благополучия и породила антиреформистские настроения при том, что собственно жизненный уровень населения в ряде этих регионов (особенно в Ставропольском и Краснодарском краях, Ростовской области) по инерции ос- 
тавался выше среднего по России.

     Реальным свидетельством неадекватности проводимой в регионах экономи-ческой политики, ее основных параметров сложившейся структуре экономики, сформировавшейся организации финансовых потоков может служить кризис социальной сферы. Практически вовсех регионах в пореформенный период резко возросла доля соответствующих расходов в региональных бюджетах, но тем не менее налицо её хроническое недофинансирование. Такой рост в условиях снижения объёмов производства, а значит, и объемов бюджетов стал платой за отсутствие реформ. Как результат нарастала скрытая дефицитность региональных бюджетов, финансовое бремя во все большей степени перекладывалось на узкий круг регионов-доноров. К 1998 г. число регионов-доноров сократилось до 9, а регионов-реципиентов возросло до 80.

     Ясно, что необходимы меры по реформированию региональных финансовых систем. Подобные меры должны быть направлены на выработку некоторых параметров экономической политики на уровне региона, позволяющих добиться оптимизации его финансов, преодоления дефицитности региональных бюджетов, сокращения числа регионов-реципиентов. Федеральное правительство должно сыграть здесь стимулирующую и контролирующую роль.

     Такой подход вполне соответствует и международной практике взаимодействия федерального и регионального бюджетов. В большинстве случаев субсидии, предоставляемые регионам центральным правительством, предполагают выполнение получателем определенных условий прежде всего в области экономической политики. Так, в США подобные "обусловленные" субсидии составляют около 18% общих доходов бюджетов штатов и местных органов власти.⁷ В Канаде трансферты 77% всех финансовых ресурсов, передаваемых с федерального уровня на уровень провинций (что составляет около 21% всех доходов их бюджетов), предусматривают выполнение определенных условий.⁷ Аналогичный порядок существует и в Австралии.

          2.2.2. Направления реформы региональной финансовой

                                                         политики.

 
     Для более точного учета различных факторов в целях оптимизации политики межбюджетных трансфертов необходимо установить некоторые рекомендуемые федеральным центром параметры финансовой политики регионов. К ним можно отнести:

     - снижение регионального налогового бремени за счет введения ограничительных списков возможных региональных налогов и установления пороговой величины регионального налогообложения;

     - контроль цен естественных монополий и прежде всего локальных естественных монополий;

     - запрещение административного контроля рыночных цен в любой - прямой или косвенной - форме;

     - дерегулирование финансовой деятельности в регионе, отмену излишней регламентации предпринимательства, упрощение процедур согласования при разработке инвестиционных и иных коммерческих проектов, отмену многочисленных регистрационных сборов;

     - обеспечение "прозрачности'' регионального бюджета, формирование его на основе классификатора Минфина, консолидацию внебюджетных фондов (как не удовлетворяющих требованиям федерального законодательства) в региональный бюджет;

     - казначейское исполнение бюджетов субъектов Федерации, отмену института региональных уполномоченных банков, ограничение прав региональной администрации быть учредителем финансовых и иных коммерческих институтов;

     - обеспечение надежности гарантий любых региональных заимствований, их адекватное отражение в бюджете региона;

     - конкурсный характер процедур финансирования региональных программ и заказов, а также закупок товаров и услуг за счет бюджета; 
     - повышение эффективности социальных трансфертов, укрепление адресности социальных пособий, перевод их из натуральной в денежную форму, установление вместо многочисленных разнонаправленых пособий единого пособия по бедности;

     - сокращение и последующую отмену дотаций на жилищно-коммунальное хозяйство и общественный транспорт при введении компенсационных социальных выплат нуждающимся;

     - полное и своевременное выполнение обязательств, прежде всего по перечислению собранных федеральных налогов, перед федеральным бюджетом. 
     Реализация программ реструктурирования финансовой системы региона при тщательном мониторинге их выполнения в течение трех-четырех лет будет способствовать ликвидации зависимости региона от субвенций из федерально-го бюджета. В региональной программе оздоровления государственных финансов должны быть четко зафиксированы соответствующие параметры финансовой политики.

     Целью бюджетной политики государства должно быть сокращение в несколько раз числа регионов-реципиентов: среди них должны остаться только регионы (не более 12-15), которые по объективным возможностям наполнения бюджета (соотношению между скорректированной налоговой базой и потребностями бюджетного финансирования, рассчитанными с применением федеральных стандартов) значительно отстают от среднероссийского уровня, что может быть связано с географической удаленностью, несовершенством коммуникаций, продолжительностью отопительного сезона и т.п. 
     Важнейшим условием предоставления федеральной финансовой поддержки должно стать следование параметрам программы оздоровления регионального бюджета. При этом основным параметром должна служить доля производственных и жилищно-коммунальных дотаций в расходах регионального бюджета (как главный дефицитообразующий фактор практически всех региональных бюджетов). К числу подобных параметров также относятся доля населения в оплате ЖКХ и услуг общественного транспорта, наличие и степень административного контроля цен (например, число контролируемых товарных позиций), высота барьеров для доступа на региональные товарные рынки, предельные величины бюджетных заимствований в регионах и пр.

     Существенное отклонение от рекомендуемых параметров финансовой политики будет служить основанием для прекращения федеральной финансовой поддержки или ее сокращения.

     Должны быть установлены и включены соответствующей статьей в федеральный бюджет федеральные социальные стандарты - показатели минимальных долей расходов на образование, здравоохранение, культуру, социальную защиту в региональных бюджетах. При сокращении фактических расходов ниже установленных минимумов будет происходить адекватное сокращение субвенций из федерального бюджета, что уменьшит возможности наращивания неприоритетных расходов (дотирование цен, ЖКХ и убыточных предприятий и т.п.). При этом чем выше доля федеральной помощи в региональном бюджете, тем более жесткими должны быть соответствующие нормативы. Такой подход усилит целевую направленность субвенций. 
     Оздоровлению региональных бюджетов будет способствовать упорядочение бюджетного процесса в регионах: обеспечение "прозрачности'' статей бюджета и их соответствия федеральному классификатору, консолидация в бюджет региональных внебюджетных фондов. Стандартная финансовая отчетность позволит исключить нецелевое использование бюджетных средств. 
     При реализации предлагаемого подхода возникают правовые проблемы - в соответствии с Конституцией и законодательством Российской Федерации субъекты Федерации не обязаны отчитываться о расходовании средств своих бюджетов перед федеральными органами. Но ведь и Федерация не обязана предоставлять финансовую поддержку региональным бюджетам за счет федеральных налогов. Поэтому необходимо заключение соответствующего договора между федеральным центром и региональными властями при обращении региона за финансовой поддержкой из федерального бюджета. В результате уклониться от федерального контроля за использованием средств региональных бюджетов можно будет при единственном условии - полном отказе от получения субвенций из федерального бюджета. Региональные администрации должны будут сами выбирать: сохранить ли полную самостоя-тельность в использовании средств регионального бюджета и при этом лишиться прав на получение трансфертов из федерального бюджета или получать трансферты, но согласиться на ограничение самостоятельности (в использовании не только трансфертных сумм, но и всех расходов бюджета).

     В случае экстремально высокой зависимости регионального бюджета от субвенций из федерального бюджета и опасности бюджетного кризиса в регионе могут быть введены либо прямое финансовое управление из федерального центра, либо режим исполнения регионального бюджета исключительно через территориальные органы федерального казначейства. Региональный бюджет в такой ситуации может временно консолидироваться в федеральный бюджет.