Финансовая политика в условиях финансового кризиса

     Важнейшими параметрами, по которым можно и нужно анализировать особенности проводившейся в России бюджетной политики, являются: 
- величина фактически перераспределяемых через бюджетную систему финансовых ресурсов;

- уровень планируемой властями налоговой нагрузки; 
- степень реалистичности подготавливаемых и утверждаемых законов о бюджете; 
- уровень несбалансированности государственного бюджета, масштабы и 

  инструменты его финансирования;

- качество управления государственным долгом;

- способность властей оперативно вносить корректировки в осуществляемую

  бюджетную политику.

     Следует рассмотреть величины финансовых ресурсов, перераспределяемых через государственную бюджетную систему, государственных доходов, в том числе налогов, а также государственных расходов. Для получения полной картины бюджетной нагрузки на экономику - оценки масштабов бюджетной системы правительства - нельзя ограничиваться параметрами только федерального бюджета. Необходимо учитывать также финансовые ресурсы, перераспределяемые через другие уровни бюджетной системы, - региональные бюджеты и бюджеты внебюджетных фондов за вычетом межбюджетных, трансфертов.

     Весьма распространённое представление о незначительных масштабах экономической деятельности российского государства, о его хронической неспособности собирать доходы вообще и налоги в частности базируется в основном на хорошо известном соотношении собираемых федеральных налогов и официального ВВП. Как известно, эта величина в последние годы колеблется вокруг 10%.² Доля в ВВП всех доходов федерального бюджета (11-13%) и всех его расходов (16-23%) многими экономистами и правительственными чиновинками также рассматривается как предельно низкая.² 
     Однако более полный учет операций на всех уровнях бюджетной системы показывает, что в действительности совокупная бюджетная нагрузка расширенного правительства на российскую экономику является гораздо большей. По отношению к официально рассчитываемому ВВП налоги, фактически собираемые расширенным правительством, в последние пять лет удерживались на уровне 29-32%, все государственные доходы - 32-35%, совокупные государственные расходы - 38-45%.²

     Вообщем, удельный вес в ВВП финансовых ресурсов, перераспределяемых через российскую бюджетную систему, намного превышает соответствующие показатели стран с сопоставимым уровнем экономического развития и является одним из самых высоких в мире. Финансовое бремя государства оказывается непосильным для российской экономики.

     Второй важной особенностью проводившейся бюджетной политики является наличие значительной задолженности экономических агентов по уплате налогов в бюджеты разных уровней. Несмотря на титанические усилия налоговых органов, несмотря на то, что количество этих органов, численность их персонала, арсенал используемых ими средств, объемы их финансирования в последние годы существенно возросли, несмотря на неоднократно объявлявшиеся массовые кампании по погашению накопленной задолженности и реальную угрозу конфискации собственности должников, в целом властям не удалось сколько-нибудь заметно изменить сложившуюся ситуацию. Более того, объемы налоговой задолженности год от года устойчиво нарастали, причем не только в номинальном, но и реальном выражении. Это, в свою очередь, приводило к возникновению новых витков дальнейшего ужесточения налоговой политики и практики.

     Накопление налоговой задолженности сводится к тому, что фактический сбор налогов регулярно оказывается ниже суммы начисленных налогов - на величину прироста налоговой задолженности. Таким образом, начисленные налоги на произведенную в стране добавленную стоимость составляли в последние годы 35-37% (если измерять ее величиной официального ВВП) или 48-60% (если измерять ее величиной реального легального ВВП).³ С учетом платежей неналогового характера начисленный к получению объем государственных доходов правительства возрос до 64% ВВП в 1998 г.³ 
     Нетрудно видеть, что такой уровень налогообложения экономической деятельности и такой уровень государственных доходов в целом являются редчайшим исключением даже среди стран с гораздо более высокими показателями экономического развития. Для стран же, сопоставимых с Россией по величине ВВП на душу населения, подобных аналогов в мире нет. 
     Экономическая природа значительной части налоговой задолженности, похоже, имеет немало общего с упомянутыми выше особенностями функционирования российской экономики. По сути дела, это виртуальные (фиктивные) налоги, начисленные на виртуальную (фиктивную) продукцию. Видимо, не случайно, что доля прироста налоговой задолженности в начисленном уровне налогообложения в высокой степени соответствует доле просроченной дебиторской задолженности покупателей в номинальных объемах производства или доле виртуальной части ВВП во всем легальном ВВП. Поэтому несмотря на все усилия налоговых и иных властей основная часть просроченной задолженности по налогам вряд ли может быть погашена, поскольку она начислена на несуществующие реальные ценности. За ней нет ни произведенной продукции, ни вновь созданной добавленной стоимости. 
     Хотя можно, конечно, попытаться компенсировать непоступление начисленных налогов путем конфискации собственности компаний-должников и последующей продажи их активов. Однако даже в случае успеха данных действий изменится и экономическая природа финансовых ресурсов, полученных в государственный бюджет. Теперь это будут средства от приватизации, от реализации активов, запасов и т.п., но налоговыми поступлениями они уже не станут.

     Таким образом, собрать налоги выше определенного уровня практически невозможно. По сути это иллюстрация известной кривой Лаффера в конкретной российской экономической ситуации. Экономика последних лет убедительно свидетельствует, что предельно возможный объем налогообложения в России не превышает 42-50% реально производимого ВВП. Однако при сохранении такого уровня налогообложения реальный объем собираемых налогов будет снижаться, поскольку поддержание непосильной налоговой нагрузки неизбежно ведет к сокращению размеров реального ВВП и следовательно, самих налоговых сборов.

     К особенностям бюджетного процесса в России относятся также устойчивая оптимистичность в прогнозировании бюджетных доходов, постоянная завышен-ность объема государственных обязательств, неадекватность бюджетных притязаний властей. Как результат, в течение последних шести лет страна ни разу не имела реального бюджета - правительство ни разу не разрабатывало, а парламент ни разу не утверждал исполнимые законы о федеральном бюджете.

     Завышение в законах о бюджете ожидаемого объёма доходов по сравнению с фактическим их исполнением составляло в 1993-1998 гг. в среднем 3% офи-циального ВВП или 4,3% реального легального ВВП.⁴ Завышение планиро-вавшихся расходов по сравнению с фактически осуществленными было еще большим - 6,5% официального ВВП или 9,2% реального легального ВВП.⁴

Вообщем, ожидавшиеся доходы бюджета в среднем были на четверть, а 
планировавшиеся расходы - на треть выше, чем их фактическое исполнение. К сожалению, и в самые последние годы заметного улучшения в прогнозирова-нии бюджетных параметров не произошло. Постоянное принятие нереальных законов о бюджете серьезно дестабилизировало исполнение бюджетов. 
     Завышенный объем государственных обязательств, неадекватность бюджетных притязаний властей по отношению к налоговым и иным доходным поступлениям бюджета приводили к регулярному воспроизводству значительных масштабов несбалансированности бюджетной системы, прежде всего на уровне федерального правительства. За исключением 1992 г., когда размеры дефицита бюджета расширенного правительства оказались на беспрецедентном, по международным масштабам, уровне - 23,6% реального легального ВВП, в последующие годы его величина, хотя и отчасти снизилась, но сохранялась в пределах 8-14% ВВП, то есть на уровне, исключавшем возобновление сколько-нибудь устойчивого экономического роста.⁴ 
     В течение относительно короткого времени российские власти попробовали применить в значительных масштабах и разных комбина циях все три основных инструмента финансирования бюджетного дефицита (денежную эмиссию, внутренние кредиты, внешние займы).

     Наиболее негативными краткосрочными последствиями отличалось 
эмиссионное финансирование, приводившее довольно быстро к повышению темпов инфляции. Внутренние кредиты в краткосрочном плане были инфляционно менее опасными, но в среднесрочной перспективе снижали национальные сбережения и внутренние инвестиции.

     Внешние кредиты в краткосрочном плане являлись наиболее инфляционно безопасными, в среднесрочной перспективе не снижали национальные сбережения, но в длительной перспективе уменьшали доступные для инвестирования финансовые ресурсы, ухудшали платежный баланс, приближали долговой кризис, существенно замедляли долгосрочные темпы экономического роста.

     Сохранение в значительных масштабах бюджетного дефицита, финансируе-мого неинфляционными способами (внутренними и внешними кредитами), вело к быстрому росту государственного долга. Причем тот факт, что по отношению к официальному ВВП объем совокупного государственного долга в течение последних четырех лет был относительно стабильным и удерживался на уровне, считавшемся почему-то невысоким (около 50%), немало способствовал недооценке властями реальной угрозы долгового кризиса.

На самом деле действительная ситуация с государственным долгом складыва-лась гораздо драматичнее. Во-первых, по отношению к реальному легальному ВВП совокупный объем государственного долга всегда был существенно выше 50%. Во-вторых, в течение последних лет он стабильно увеличивался - с примерно 65% в 1995 г. до почти 80% на конец июля 1998 г.⁵ В-третьих, произошедшая в августе-сентябре девальвация рубля резко повысила отношение государственного долга к ВВП, и теперь оно достигло почти 156%.⁵ 
     Ситуацию серьезно усугубила осуществлявшаяся весной-летом 1998 г. стратегия российских властей по управлению государственным долгом, нацеленная на замещение долговых инструментов, номинированных в рублях, инструментами, номинированными в валюте. В условиях приближавшейся неизбежной девальвации рубля наиболее разумной и ответственной была бы политика ускоренного сокращения валютных обязательств, но ни в коем случае их увеличения. В отличие от этого внешний долг Российской Федерации за восемь месяцев 1997 г. возрос на беспрецедентную в истории страны величину - 18,5 млрд. долл.⁵ В результате этого, а также последовавшей затем девальвации национальной валюты государственный долг, номинированный в иностранной валюте, за несколько месяцев увеличился более чем втрое, а весь государственный долг - почти вдвое. Качество управления структурой государственного долга оказалось на редкость низким. В итоге Россия за исторически короткий срок вошла в группу стран с весьма высоким уровнем государственной задолженности относительно размеров ВВП. 
     Постоянный рост государственного долга неизбежно приводил к повышению абсолютных и относительных расходов на его обслуживание. Процентные расходы федерального бюджета увеличились с 0,9% ВВП в 1992 г. до 8,7% ВВП за первые семь месяцев 1997 г.⁵

     Если в 1992 г. на обслуживание государственного долга уходило только 
5,4% федеральных налоговых доходов, то в 1998 г. - уже 60,9%.⁵ Процентные расходы возросли с менее чем 2% совокупных расходов федерального бюджета в 1992 г. до почти 35% в январе-июле 1998 г.⁵ Таким образом, под воздействием увеличения государственного долга произошло радикальное изменение структуры расходов федерального бюджета. 
     Как следствие постоянного повышения процентных расходов непроцентные расходы федерального бюджета заметно сократились, в том числе относительно как официального, так и реального легального ВВП. В частности, в январе-июле 1998 г. их величина была снижена до 10,1% официального ВВП или до 16,2% реального легального ВВП.⁶ К сожалению, уменьшение непроцентных расходов в 1998 г. осуществлялось в значительной степени не на основе проведения бюджетных реформ и сокращения сети бюджетных учреждений, а путем увеличения задержек платежей, в результате чего просроченная задолженность по оплате государственного заказа за семь месяцев 1998 г. возросла, по данным Госкомстата РФ, в 3,4 раза, а по оплате труда государственных служащих - в 2,7 раза.⁶

     Достигнутый летом 1998 г. уровень непроцентных расходов федерального бюджета многими чиновниками и аналитиками рассматривался как предельный, ниже которого дальнейшее снижение непроцентных расходов представлялось и ненужным, и невозможным. С этой позицией нельзя согласиться. 
     Во-первых, даже при таком снижении непроцентных расходов федеральный бюджет продолжал оставаться в высокой степени не сбалансированным - бюджетный дефицит достигал 7,6% реального легального ВВП, а государственный долг возрос за несколько месяцев (еще до девальвации рубля) дополнительно на 8,9% ВВП.⁶ Следовательно, задача балансирования бюджета по-прежнему оставалась чрезвычайно острой. Однако при невозможности повышения налогового бремени, как было отмечено выше, она не могла быть решена иначе как путем дальнейшего сокращения расходов.

     Во-вторых, невозможность дальнейшего снижения непроцентных расходов не подтверждается международными сопоставлениями. В США, например, непроцентные расходы федерального правительства в 90-е годы находились в пределах 12-13% ВВП, то есть на уровне, почти вдвое ниже, чем в России.⁶ Даже при исполнении чрезвычайно “жесткого”, по российским меркам, бюджета 1998 г. расходы федерального правительства (16,2% ВВП) превышали сопоставимые расходы американского федерального правительства не менее чем на 4 процентных пункта ВВП.⁶ Что же касается всех непроцентных расходов консолидированного центрального правительства США (федерального правительства и социальных фондов), то они в 1993-1997 гг. составляли 18,4-19,5% ВВП, то есть были на 12-22 процентных пункта ВВП ниже, чем в России (30-41% ВВП).⁶