Доходи місцевих бюджетів: поняття і структура

Кошторис виконує роль головного засобу контролю розпорядника коштів і встановлює сферу відповідальності для керівника, розпорядника, фінансового органу та казначейства. Відповідно до ст. 51(3) Бюджетного кодексу казначейство здійснює контроль за відповідністю кошторисів розпорядників бюджетних коштів розпису місцевого бюджету. Розпорядники коштів звітують про видатки згідно з власними кошторисами органам казначейства, які звіряють ці звіти з розписами. Таким чином, видатки розпорядників регулярно звіряються з розписами (затвердженими планами) і контролюються з боку фінансового органу та казначейства.

3. Взяття бюджетних  зобов'язань.

У першу чергу головний розпорядник бюджетних коштів повинен забезпечити проведення видатків щодо захищених статей бюджету. До першочергових відносяться видатки на оплату праці, нарахування, комунальні послуги, придбання предметів постачання та обладнання протягом року.

 

Рисунок 1.2. – Загальна схема управляння видатками місцевих бюджетів

Витрати на персонал розраховуються в процесі формування бюджету як постійні витрати. У більшості випадків ці витрати відомі і фінансовані. Отже, розпорядники коштів застосовують так званий «контроль посад», щоб не допустити створення несанкціонованих посад або виплат несанкціонованому персоналу.

Закупівлі розпорядника коштів повинні здійснюватися відповідно до звичайного циклу закупівлі: 1) складання списку учасників тендеру, запрошення до тендеру, аналіз можливостей, або ж виняток з правил для незначних сум закупівель; 2) замовлення - планування з урахуванням знижок; 3) доставка, перевірка, сплата - передача повноважень відділу закупівель щодо отримання звітів, пакувальних відомостей та систем звірки попередніх замовлень; 4) управління та контроль запасів - встановлення критеріїв щодо обсягів та розміщення запасів, визначення оптимальної суми замовлення.

Розміщення будь-якого  замовлення, укладення договорів, придбання товарів, робіт, послуг повинно здійснюватися відповідно до бюджетного асигнування. Для забезпечення контролю усі зобов'язання повинні фіксуватися (реєструватися) та відстежуватися. Стадії на шляху від реєстрації зобов'язань до їх виконання наведені у табл. 1.1.

Таблиця 1.1

Стадії виконання зобов’язання

Дія	Стадія
Договір на товари та послуги укладено	-
Договір затверджено та підтвердженл наявність фондів. Внесено у реєстр зобов’язань	Зобов’язання зареєстровано
Договір відправлено постачальнику, утворено зобовязання	Зобов’язання не виконано
Товари та послуги поставлено, їх отримання перевірено   та зареєстровано	Зобов’язання не виконано
Накладні отримані, зареєстровані, створено платіжний документ	Зобов’язання не виконано
Платіж затверджено	Зобов’язання не виконано
Платіж виконано	Зобов’язання виконано

Стаття 51 Бюджетного кодексу зазначає, що розпорядники коштів відповідають за управління своїми бюджетними асигнуваннями, взяттям зобов'язань та здійсненням видатків у межах затверджених загальних сум кошторису.

Для того, щоб не допустити перевищення  обсягів кошторису, існують певні запобіжні засоби. По-перше, відділ закупівель розпорядника повинен затвердити замовлення на поставку. Це засіб бюджетного контролю на рівні розпорядника. По-друге, підрозділи внутрішнього аудиту розпорядника здійснюють попередній аудит кожного запиту на видатки з огляду на достатність коштів (відповідність лімітам розпису). Це бухгалтерський контроль на рівні розпорядника. По-третє, казначейська система звіряє залишок, вільний від зобов'язань, і відкидає ті зобов'язання, які перевищують граничний обсяг.

Більшість розпорядників  застосовують постатейний контроль виконання бюджету, наприклад: зарплати, обслуговування, постачання, інвестицій тощо. Якщо обсяги наявних коштів недостатні для досягнення запланованих бюджетних витрат, керівники намагаються перемістити кошти, наприклад, від постачання до обслуговування або від послуг до видатків, пов'язаних з зарплатою. Такі рішення повинні відповідати положенням нормативних актів (наприклад, стосовно захищених статей) і не впливати на загальний баланс бюджету.

4. Отримання товарів, робіт та послуг.

Розпорядники здійснюють контроль за фактичним отриманням придбаних  предметів. Контроль поставки, звірка замовлень, перевірка та порівняння з первинними зобов'язаннями (тобто  замовленням на поставку) - це надзвичайно  важливий засіб контролю, який застосовується для забезпечення принципу співвідношення ціни та якості при закупівлі.

5. Здійснення платежів.

Після доставки та перевірки  розпорядник дає розпорядження  про сплату. Фінансовий відділ розпорядника коштів здійснює платіж.

6. Використання товарів, робіт та послуг на виконання бюджетних програм.

Важливим питанням внутрішнього аудиту, який зосереджується на показниках діяльності, є питання: наскільки  добре та ефективно використовуються товари в процесі виконання державних програм.

3. Місцеве фінансове планування

бюджетне планування – це науково-обґрунтований процес визначення джерел створення і напрямів використання бюджетних ресурсів в економіці держави з метою забезпечення стабільного економічного й соціального розвитку [3, с. 60]. При плануванні місцевих бюджетів відповідні органи місцевого самоврядування повинні забезпечувати основні функції бюджетного планування, а саме:

-  відображати основні напрями бюджетної політики держави;

-  обирати більш раціональні шляхи бюджетного забезпечення передбачуваного рівня економічного і соціального розвитку на основі ефективного використання наявних у суспільстві ресурсів;

-  здійснювати необхідний рівень перерозподілу бюджетних ресурсів для досягнення темпів і пропорцій розвитку економіки й підвищення суспільного добробуту;

-  встановлювати раціональні форми мобілізації бюджетних ресурсів і на їх основі визначати їх оптимальну структуру.

Отже, основними завданнями бюджетного планування є визначення раціональних і найефективніших шляхів для здійснення мобілізації та розподілу бюджетних ресурсів з метою ефективного соціального й економічного розвитку відповідної території, а також збалансування бюджету. Сама процедура бюджетного планування – це послідовність заходів і дій зі складання й розгляду проектів місцевих бюджетів. Вона визначена Бюджетним кодексом України і на державному рівні включає такі етапи та стадії: 

-  складання проектів місцевих бюджетів;

-  розгляд проектів місцевих бюджетів відповідними Радами.

-  затвердження місцевих бюджетів відповідними Радами.

Також бюджетне планування, як на державному, так і на місцевому  рівнях, можна визначити як своєрідний інструмент системи фінансового  управління, спрямованого на підвищення ефективності, дієвості та прозорості як державного управління, так і управління на місцях, а здійснюється це шляхом встановлення бюджетних цілей не тільки на наступний (плановий) рік, а й на перспективу, зокрема, середньострокову (до трьох років). У більшості розвинутих країн світу в процесі бюджетного планування застосовується складання проекту бюджету не тільки на наступний рік, а й на середньострокову перспективу. До цих країн належать Австралія, Австрія, Канада, Данія, Фінляндія, Німеччина, Нідерланди, Швеція, Великобританія, Сполучені Штати Америки, Угорщина. Не в усіх країнах середньостроковий бюджетний план стає основним і визначається на законодавчому рівні, але він є обов’язковим елементом відповідного закону, який береться до уваги і підлягає щорічному коригуванню та уточненню.

Мета розроблення середньострокового бюджетного плану – це формування (в окремих випадках – затвердження) бюджетних цілей та основних показників на кілька років наперед, а не лише безпосередньо на наступний рік. Треба наголосити на тому, що багаторічне планування є лише інструментом бюджетного управління, а не асигнуванням бюджетних коштів на кілька років. Його слід розглядати як прогноз доходів та витрат бюджету на наступні роки, який періодично уточнюється. Це дає змогу привести річний бюджет у відповідність з прийнятними фіскальними цілями на кілька років. На жаль, наразі за умов економічної кризи достатньо складно робити навіть середньострокове бюджетне планування, хоча визначення основних пріоритетів на майбутнє дало б змогу більш ефективно використовувати наявні ресурси вже сьогодні. У Концепції застосування програмно-цільового методу у бюджетному процесі середньострокове бюджетне планування окреслюється як визначення головними розпорядниками бюджетних коштів на пiдставi Програми діяльності Кабінету Міністрів України плану своєї діяльності на середньостроковий період та обсягу необхідних коштів для досягнення поставлених цілей у середньостроковій перспективі. Перехід до середньострокового бюджетного планування дасть учасникам бюджетного процесу можливість узгодити свої стратегічні плани діяльності з наявними бюджетними коштами як у рамках підготовки проекту бюджету на відповідний рік, так i на наступні періоди, що сприятиме переходу до формування довгострокової бюджетної політики.

Середньострокове бюджетне планування запроваджується з метою:

-  поліпшення макроекономічного балансу шляхом розроблення узгоджених та реалістичних прогнозів доходів до бюджету;

-  визначення загальних цілей бюджетної політики та забезпечення відкритості у їх досягненні впродовж багатьох років;

-  визначення i дотримання чітких пріоритетів у сфері державних видатків;

-  забезпечення можливості ініціювання змін у бюджетній політиці та механізмів контролю за їх реалізацією;

-  удосконалення розподілу бюджетних коштів, спрямованих на досягнення стратегічних пріоритетів як за функціями, так i між відповідними функціями;

-  підвищення відповідальності головних розпорядників бюджетних коштів за ефективне та раціональне використання бюджетних коштів;

-  посилення загального бюджетного контролю [4].

Таким чином, середньострокове бюджетне планування дозволяє як державі, так і уповноваженим органам  місцевого самоврядування визначати  доходну та видаткову частини  бюджетів на наступний рік в одному напрямі, тобто не змінювати напрям розвитку держави, окремого регіону та відповідної території.

Загальні засади бюджетного планування визначаються Конституцією України, а також спеціальним  бюджетним законодавством – Бюджетним  кодексом України та іншими законодавчими  й нормативно-правовими актами, в  яких встановлено основні повноваження органів державної влади і управління щодо розроблення і затвердження бюджету, розподілу функцій між центральними та місцевими органами влади й управління, визначені доходи і витрати кожного з них. Загальне керівництво бюджетним плануванням здійснює Кабінет Міністрів України, а безпосередньо роботу з організації планування бюджетів усіх рівнів виконує Міністерство фінансів України, яке організовує роботу, складає і подає на розгляд Кабінету Міністрів України пропозиції до проекту Державного бюджету України, бере участь у дискусіях та методичному забезпеченні розгляду проекту Державного бюджету у Верховній Раді України та його затвердженні; забезпечує і координує роботу Державного казначейства України щодо виконання Державного бюджету й обслуговування місцевих бюджетів; розробляє і виносить на розгляд Президента, Кабінету Міністрів України проекти законів, указів, постанов і розпоряджень з бюджетних питань та ряд інших функцій.

Аналогічні, але у межах  своїх повноважень, функції щодо складання і виконання місцевих бюджетів (за винятком установлених форм бухгалтерських документів і порядку ведення бухгалтерського обліку) виконують Міністерство фінансів Автономної Республіки Крим, фінансові управління і відділи місцевих держадміністрацій або виконавчих комітетів. Таким чином, у бюджетному плануванні бере участь весь апарат фінансових органів у центрі й на місцях. Організаційна й узагальнююча робота зі складання проекту бюджету виконується управліннями Департаменту зведеного бюджету Міністерства фінансів України, вищезазначеними місцевими фінансовими органами. 

У цілому, як визначається ч. 2 ст. 75 Бюджетного кодексу України, складанню проектів місцевих бюджетів передує велика аналітична робота фінансових органів усіх рівнів. А саме: Міністерство фінансів України доводить Раді Міністрів Автономної Республіки Крим, місцевим державним адміністраціям, виконавчим органам відповідних рад особливості складання розрахунків до проектів місцевих бюджетів на наступний період, а всі ці органи зобов’язані надавати Міністерству фінансів необхідну інформацію для проведення розрахунків обсягів міжбюджетних трансфертів та інших показників. Вони зобов’язані також подати ці розрахунки і Верховній Раді України для перевірки їх достовірності[5, с. 210]. Крім того, основною особливістю планування (формування) місцевих бюджетів, Бюджетним кодексом визначається запровадження програмно-цільового методу складання бюджетів.

Вперше програмно-цільовий метод при бюджетному плануванні було запроваджено в середині минулого століття. Наразі багато країн світу, такі як Сполучені Штати Америки, Канада та багато країн – членів Європейського Союзу, активно використовують програмно-цільовий метод під час планування і виконання бюджету. Реалізація Україною курсу на інтеграцію до Європейського Союзу потребує адаптації як фінансової системи України, так і процедур формування бюджету, зокрема до законодавства Європейського Союзу в цій галузі (Маастрихтська (1992р.) та Амстердамська (1997р.) Угоди про економічне співробітництво). Чинним законодавством ЄС від країн-членів та кандидатів підготовка вимагається бюджету у програмно-цільовому форматі. З країн Центральної та Східної Європи найбільших успіхів досягли у цьому напрямі Румунія, Болгарія, країни Балтії; у країнах СНД – у Казахстані, Україні та Росії – застосовуються елементи цього методу.

У загальноприйнятому визначенні програмно-цільовий метод у бюджетному процесі – це система планування та управління бюджетними коштами в середньостроковій

перспективі, спрямована на розробку й виконання бюджетних програм і підпрограм, орієнтованих на кінцевий результат. Платники податків мають знати, на що витрачаються їх кошти, який результат буде отримано від державних і місцевих соціальних програм.

Доходи місцевих бюджетів є тією частиною фінансових відносин, яка пов’язана з плануванням (формуванням) фінансових ресурсів у розпорядженні місцевих органів для виконання завдань і функцій місцевого самоврядування. Всі фінансові ресурси, що акумулюються державою, поділяються на централізовані – ті, що концентруються в бюджеті держави і фондах цільового призначення), а ті, що залишаються у розпорядженні місцевих органів самоврядування, є децентралізованими. Доходи бюджету є значно вужчим поняттям, ніж поняття «державні доходи» в цілому, оскільки доходи – це об’єктивна категорія, яка має специфічне суспільне призначення, оскільки доходи служать фінансовою базою діяльності держави та влади на місцях. Формою прояву категорії доходи бюджету служать різні види платежів підприємств, організацій і населення в бюджет, а їх матеріальним втіленням – грошові кошти, які мобілізуються в бюджет [6, c. 67]. Порядок розподілу доходів визначаються Бюджетним кодексом України, що є обов’язковим при плануванні доходної частини місцевих бюджетів.