Бюджетный федерализм: теория и российская практика

Однако сегодня  ни одно из указанных условий или  не выполняется вовсе, или выполняется  лишь частично. На практике отсутствует независимость функционирования многих бюджетов на уровне субъектов Федерации, не говоря уже об уровне органов местного самоуправления. Нет долгосрочных нормативов бюджетных взаимоотношений, кроме законодательно закрепленной за каждым уровнем власти номенклатуры налогов и долу федеральных налогов, поступающих в распоряжение субъектов Федерации. Не разграничены полномочия между различными уровнями власти по расходам, нет нормативной основы формирования финансовых ресурсов для реализации своих полномочий каждым из уровней власти. Не разработаны минимальные социальные стандарты, устанавливаемые федеральными органами государственной власти. Устранение вертикальных и горизонтальных дисбалансов осуществляется в значительной мере на субъективной основе.

Бюджетная система  любого государства существует в  условиях несбалансированности бюджетов. Для нормального функционирования бюджетной системы в федеративном государстве необходим "перелив" бюджетных ресурсов, который, однако, не может быть произвольным. Механизм его реализации должен быть четко отработан и отлажен.

Таким образом, бюджетный федерализм – это разграничение  полномочий между центральными органами власти, властями субъектов Федерации  и органами местного самоуправления в формировании и исполнении бюджетов различных уровней.

 

1.2 Принципы функционирования бюджетного федерализма

 

Федерализм  основан на следующих исходных принципах, сформулированных еще основателями США в 1787 г.:

1) запрет на  сецессию (отделение субъекта от  федерации), что гарантирует государству территориальную целостность;

2) запрет на одностороннее изменение статуса субъекта федерации;

3) свободное передвижение людей, товаров по всей федерации (положение при котором внутренние границы не переходят в статус государственных);

4) верховенство  федерального законодательства;

5) единство основ государственного строя.

Федерация как  форма государственного устройства России с юридической точки зрения – это единое государство, объединяющее в своем составе территории субъектов  Российской Федерации, представляющих собой самостоятельные государственные образования, обладающих публичной властью в отношении тех вопросов, которые не относятся к компетенции федеральной публичной власти.

Наиболее существенные характеристики принципа федерализма  закреплены Конституцией РФ. В их число  входят: государственный суверенитет России (ст. 4); единство системы государственной власти (ч. 3 ст. 5); равноправие субъектов РФ (ч.1 и 4 ст. 5); единство конституционно-правовой системы (ст. 15); разграничение предметов ведения и полномочий между органами государственной власти РФ и органами государственной власти субъектов РФ (ч. 3 ст. 5); самостоятельность (в пределах полномочий) местного самоуправления (ст. 12).

Принцип федерализма  переносит свою сущность на бюджетную  деятельность государства. Основной целью развития бюджетного федерализма является установление четкого разграничения расходных и доходных полномочий, позволяющих обеспечить финансовую самостоятельность и ответственность региональных и местных органов власти, повышение их заинтересованности в эффективном управлении финансами, поддержку экономического развития территорий, проведение структурных реформ.

В мировой практике сущность бюджетного федерализма определяется как нормативно-законодательное  установление бюджетных прав и обязанностей двух равноправных сторон - федеральных и региональных органов власти и управления, правил их взаимодействия на всех стадиях бюджетного процесса, методов частичного перераспределения бюджетных ресурсов между уровнями бюджетной системы.²

Первым и основным является принцип достаточной необходимости федерального регулирования, согласно которому в сфере конкурирующей законодательной компетенции Федерация имеет право законодательства, в том случае если есть особая необходимость в федеральном законодательном регулировании в целях обеспечения единообразных условий на территории Федерации или сохранения правового и экономического единства в общегосударственных интересах.

Вторым принципом является принцип альтернативы, согласно которому, федеральные законы по предметам совместного ведения должны, кроме специально закрепленных случаев, содержать возможные варианты решения возникающего вопроса, при этом один из которых должен быть выбран на уровне субъекта РФ.

Третьим принципом  является принцип позитивного обязывания, согласно которому при разграничении  полномочий по предметам совместного  ведения нужно выделять те полномочия субъектов РФ, которые они обязаны  выполнять за счет своих бюджетных средств и за которые должны нести конституционно-правовую ответственность.³

К четвертому принципу можно отнести принцип бюджетной  обеспеченности полномочий, в соответствии с которым за бюджетами субъектов  РФ на постоянной основе должен быть закреплен объем доходных источников в соответствии с предметами ведения.

Вышеуказанные принципы разграничения полномочий нуждаются в соответствующем правовом закреплении.

Государственная целостность федеративного государства и обеспечение его суверенитета в значительной мере зависят от создания согласованных и гласных финансовых отношений между федеральным центром и субъектами Федерации. Решающим условием эффективного функционирования федеративного государства является разработка рациональной системы бюджетных отношений между уровнями власти, которая способна обеспечить соответствие между доходами и расходами и быть одинаково справедливой с точки зрения разделения финансового бремени для всех субъектов Российской Федерации, а внутри самих субъектов - для всех составляющих ее образований.

Бюджетный федерализм, как финансово-правовая категория, есть отношения, возникающие на основе сочетания принципов централизма  и децентрализма между федеральными органами власти, органами власти субъектов  Федерации, органами муниципальных образований по вопросам формирования и реализации бюджетной политики и бюджетного процесса государства при непременном условии соблюдения финансовых интересов Федерации, регионов, муниципальных образований, а также самостоятельности и автономии всех уровней бюджетной системы.

Бюджетный федерализм, являющийся, частным случаем общего понятия федерализма, кроме того, представляет собой также верхний  уровень межбюджетных отношений. Соответственно принципами бюджетного федерализма  являются как принципы федерализма, закрепленные в Конституции Российской Федерации, так и принципы межбюджетных отношений, установленные Бюджетным кодексом РФ, Налоговым кодексом РФ.

 

Глава 2. Бюджетный федерализм в РФ

2.1 Этапы формирования бюджетного  федерализма в России

 

Формирование российской модели бюджетного федерализма прошло несколько качественно различных этапов. В 1991–1993 гг. происходила стихийная децентрализация межбюджетных отношений. Бюджетное выравнивание проводилось с применением дифференцированных и крайне нестабильных нормативов отчислений от основных федеральных налогов. Размеры прямой финансовой помощи из федерального бюджета были велики, однако отсутствовали четкие критерии ее предоставления, а сама процедура проходила в рамках индивидуальных согласований, нередко носящих субъективный характер. Такая система фактически воспроизводила прежние командно-административные подходы к бюджетному выравниванию, что в условиях формирования рыночной экономики и политической децентрализации привело к острому бюджетному кризису.

С 1994 года стала  осуществляться первая реформа межбюджетных отношений, начало которой определил  Указ Президента РФ от 22 декабря 1993 года "О формировании республиканского бюджета Российской Федерации и взаимоотношениях с бюджетами субъектов Российской Федерации в 1994 году". Для подавляющего большинства субъектов РФ были установлены единые нормативы отчислений от федеральных налогов, создан Фонд финансовой поддержки субъектов РФ, средства которого впервые стали распределяться на основе единой методики формализации критериев. Началось применение общепризнанных в международной теории и практике инструментов и принципов выравнивания бюджетной обеспеченности.

Региональным  и местным органам власти было предоставлено право вводить  дополнительные налоги для пополнения своих бюджетов. Такое, с первого взгляда демократическое, право породило на практике волну дискриминации налогоплательщиков со стороны региональных и местных властных структур, мешало свободному перемещению товаров по территории страны. За период 1992–1997 годов доля налогов в ВВП снизилась с 28,4 до 23,7%, в то время как доля доходов региональных бюджетов почти не изменилась (11,9 и 12,9%), а доля федерального бюджета резко сократилась (с 16,6 до 11,9%). В 1997 году перечень налогов "закрыли", только федеральный законодательный орган власти был вправе устанавливать налоги на территории РФ. Этот период можно назвать не более чем экспериментальным федерализмом.

К 1997 году стало  ясно, что возможности его развития исчерпаны.

В 1997–1998 гг. обострился кризис межбюджетных отношений, регионы были недовольны проводимой политикой, появились попытки внедрения в сферу межбюджетных отношений одноканальной модели. Она предполагает, что регионы передают в центр фиксированную сумму платежей, а все то, что будет собрано на территории сверх этой суммы, остается в их распоряжении. Однако одноканальная модель могла привести к дезинтеграции сначала налогово-бюджетного, а затем и экономического пространства, ухудшить инвестиционный и предпринимательский климат и, как результат, усилить сепаратистские тенденции.

Встал вопрос о  совершенствовании межбюджетных отношений  в Российской Федерации, новом этапе  их развития.

В   2000-х   годах   Правительством   Российской  Федерации  были утверждены  и  реализованы  среднесрочные  программы  бюджетных реформ (Программа развития  органов федерального казначейства на 2000 – 2004 годы, Программа развития бюджетного федерализма в Российской Федерации на  период до 2005 года), Концепция реформирования бюджетного процесса в  Российской  Федерации  в  2004  -  2006  годах, Концепция повышения эффективности    межбюджетных    отношений   и   качества управления государственными  и  муниципальными финансами в Российской Федерации в 2006 - 2008 годах, а также мероприятия по обеспечению реструктуризации бюджетного сектора на 2003 - 2004 годы.

В 2000 году вступил  в силу Бюджетный кодекс Российской Федерации, который определил основные подходы к организации бюджетного процесса для всех уровней бюджетной системы  Российской  Федерации.  В нем постепенно находили  отражение  различные инструменты, обеспечивающие реализацию программ бюджетных реформ.

Результатом   данных   реформ стало формирование в Российской Федерации     современной     системы     управления     общественными (государственными и муниципальными) финансами путем:

- создания     целостной     системы     регулирования    бюджетных правоотношений, установления единых принципов бюджетной системы и четкого определения статуса и полномочий участников бюджетного процесса;

- организации бюджетного процесса исходя из принципа безусловного исполнения действующих расходных обязательств;

- разграничения    полномочий и, соответственно, расходных обязательств   и доходных источников публично-правовых образований (Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований);

- ликвидации "необеспеченных федеральных мандатов" и упорядочения основных социальных обязательств;

- введения    формализованных    методик   распределения   основных межбюджетных трансфертов;

- создания    и   развития   системы   Федерального   казначейства, обеспечивающей   кассовое обслуживание бюджетов бюджетной системы Российской Федерации, эффективный учет и предварительный контроль в процессе   исполнения расходных обязательств Российской Федерации, управление    единым   счетом   федерального   бюджета, формирование достоверной и прозрачной консолидированной бюджетной отчетности;

- установления   механизма   сбережения   нефтегазовых доходов и ограничений дефицита федерального бюджета, направленного на повышение устойчивости бюджетной системы Российской Федерации и снижение влияния на   бюджетную систему Российской Федерации внешних экономических рисков;

- поэтапного внедрения инструментов бюджетирования, ориентированного на результаты (приоритетных национальных проектов, докладов   о   результатах   и   основных направлениях деятельности, ведомственных целевых программ, обоснований бюджетных ассигнований, государственных (муниципальных) заданий, проектов по реализации Основных направлений деятельности Правительства Российской Федерации на период до 2012 года);

- перехода от годового к среднесрочному финансовому планированию, в том числе утверждению федерального бюджета и бюджетов государственных внебюджетных фондов Российской Федерации на очередной финансовый год и на плановый период в формате "скользящей трехлетки";

- создания законодательной базы для развития новых форм финансового обеспечения государственных (муниципальных) услуг;

- установления правил и процедур размещения заказов на поставку товаров, выполнение   работ, оказание услуг для государственных (муниципальных) нужд и придание этому процессу публичности;

- создания системы мониторинга качества финансового менеджмента, осуществляемого главными распорядителями средств федерального бюджета, субъектами Российской Федерации и муниципальными образованиями с использованием инструментов конкурсной поддержки бюджетных реформ.

В то же время  не все заявленные планы были реализованы. Не удалось на практике применить ряд законодательно введенных норм, принципов и механизмов и урегулировать многие методические вопросы.

Как   следствие, в сфере управления общественными финансами сохраняется ряд следующих системных недостатков и нерешенных проблем:

- стратегическое планирование остается слабо увязанным с бюджетным планированием, отсутствует оценка всего набора инструментов (бюджетных, налоговых, таможенных, нормативного регулирования), применяемых для достижения целей государственной политики;