Бюджетный дефицит

Погашение в 2005 г. части задолженности  Парижскому клубу за счет средств стабилизационного фонда. В 2006 г. предполагается продолжить исполь­зование средств фонда для погашения долгов Парижскому клубу. Однако перс­пективы использования его средств не ясны. Минфин предлагает передать управление фондом Центральному банку РФ. Это означает, что средства стабилизационного фонда не будут использоваться для погашения внешнего долга, а станут инструментом денежного регулирования, проводимого Банком России.

Резкий рост совокупного  национального долга, включая государственный  внешний и внутренний, а также  корпоративный долг. Происходит это прежде всего за счет роста корпоративного долга. Объем корпоративных облигаций вырос с менее чем 0,5 млрд. долл. в начале 2000 г. до 12 млрд. долл. к середине 2005 г. Объем кредитов и прочих размещенных средств, выданных российски­ми банками предприятиям и организациям нефинансового сектора, увеличил­ся в 2001-2005 гг. с 1177 млрд. руб. до 3150 млрд. руб. Корпоративный долг нерезидентам превысил 3500 млрд. руб.[3] Весь совокупный национальный долг России к лету 2005 г. достиг почти 11 трлн. руб.

Анализ изменения характера  совокупного национального долга  России за последние годы позволяет  сделать вывод, что в этой области  сформировался комплекс угроз экономической  безопасности. Это, например, рост корпора­тивного долга перед нерезидентами, в том числе за счет трансформации внешнего государственного долга в долг частного сектора нерезидентам. В 1999-2004 гг. этот долг возрос более чем в 4 раза. Если существующие тенден­ции сохранятся, то к концу 2008 г. корпоративный долг иностранным кредито­рам составит свыше 330 млрд. долл. Следует особо подчеркнуть, что внешний корпоративный долг формируется сравнительно небольшим числом крупней­ших предприятий и банков. На середину 2005 г. более 30% всей внешней корпоративной задолженности приходилось всего на несколько крупнейших корпораций (в том числе около 15% на Газпром и Роснефть). В течение 2005 г. продолжались активные заимствования корпораций на внешнем рынке. В результате ряд российских корпораций по объему своих долгов нерезидентам превысили пороговое значения экономической безопасности, разработанные для государства в целом (Маастрихтские соглашения). А ведь помимо долгов перед нерезидентами эти же корпорации имеют крупные долги перед российскими банками. Угроза экономической безопасности страны состоит здесь не только в том, что ряду крупнейших российских корпораций в перспективе угрожает банкротство, которое потянет за собой крах сотен предприятий-смежников. Направление зарубежных капиталопотоков преимущественно в сырьевой (прежде всего нефтегазовый) сектор закрепляет сырьевую направ­ленность развития российской экономики. Это также является угрозой для экономической безопасности страны. Далее - объем внутреннего государ­ственного долга в процентах к ВВП в 2005-2008 гг. в соответствии с прогнозом динамики и структуры государственного долга Российской Федерации возрас­тет с 4,5 до 5,3%, что гораздо ниже порогового значения экономической безопасности - 30%. Однако темпы роста внутреннего долга не могут не насто­раживать. Если тенденции 2004-2008 гг. сохранятся, то к 2013 г. объем его превысит 140 млрд. долл. Расходы федерального бюджета на обслуживание внутреннего госдолга вырастут более чем в 5 раз по сравнению с 2005 г.

В соответствии с законом "О федеральном бюджете на 2006 г." почти весь внутренний государственный  долг придется на среднесрочные и  долгосрочные ОФЗ. Между тем в 2006 г. выпуск новых облигаций государственных  нерыночных займов (ОГНЗ) не предусматривается. Выпуск государственных сберегательных облигаций (ГСО) будет сравнительно небольшим - около 2,5 млрд. долл. Это  означает, что доля наиболее стабильных ценных бумаг (ОГНЗ владельцы прода­вать не имеют права и обязаны хранить их до погашения, сбероблигации на вторичный рынок практически не выходят и не дестабилизируют его) снизится. Между тем в конце 1997 - начале 1998 гг. сберегательные облигации выпускались траншами по 2 млрд. руб. В среднегодовом исчислении в додефолтовский период выпуск сберегательных облигаций составлял 3,5-4,0 млрд. долл. В итоге сокраще­ния доли ОГНЗ и ГСО в общем объеме государственных бумаг стабильность рынка государственных ценных бумаг понизится.

Угрозу экономической  безопасности страны представляют также  масштабные заимствования на рынке  государственных ценных бумаг в  целях финансирования расходов федерального бюджета на погашение внешнего государственного долга, которые привели к перегреву  рынка. Об этом свиде­тельствует тот факт, что с июня 2003 г. по август 2005 г. доходность облигаций федерального займа выросла с 5,9 до 7%.[4] Рынок дестабилизировался - недель­ные обороты торгов ОФЗ меняются в 3 и более раз. Наличие у нерезидентов российских ценных бумаг (еврооблигаций, облигаций государственного внутреннего валютного займа, валютных корпоративных облигаций) на сумму почти в 40 млрд. долл. создает угрозу дестабилизации рынка ценных бумаг и бюджетной системы страны при возникновении кризисных явлений на внеш­них рынках.

Особо следует обратить внимание на быстрый рост совокупного нацио­нального долга - федерального, муниципального, корпоративного. В соответ­ствии с прогнозом экономического и социального развития России внешний и внутренний государственный долг к концу 2008 г. составит 3433 млрд. руб., или 11% ВВП. Корпоративный внутренний долг при сохранении тенденций 2002-2004 гг. превысит 12200 млрд. руб. - 38% ВВП. С учетом корпоративного долга нерезидентам (29% ВВП) совокупный национальный долг к концу 2008 г. будет равен 870 млрд. долл. (78% ВВП). При этом расходы федерального бюджета на обслуживание государственного внешнего и внутреннего долга достигнут 9 млрд. долл., качество совокупного национального долга ухудшится из-за трансформации внешнего государственного долга в менее надежный корпоративный долг нерезидентам.

2.2 Управление государственным  долгом

Постановка вопроса о  совершенствовании управления государственным  долгом рассматривается в увязке с актуальной задачей - уменьшения, а в перспективе и устранения долговой зависимости России от зарубежного  капитала. Необходимость повышения  эффективности такого управления подтверждается анализом статистических данных и динамики движения внешней задолженности  в последние годы. Однако прежде чем перейти к результатам  анализа, целесообразно кратко охарактеризовать сущность государственной составляющей внешнего долга, классификацию и  основные ее элементы, поскольку это  имеет значение для уточнения  предмета и целевых ориентиров управления.

Как известно, посредством  государственных заимствований  органы власти получают дополнительные финансовые ресурсы, необходимые для  финансирова­ния общегосударственных потребностей, не обеспеченных доходами. Государство становится полноправным участником рынка капиталов, его долговые обязатель­ства погашаются за счет бюджетных средств (доходов), золотовалютных резервов страны, финансовых ресурсов, полученных от продажи государственной собственности, а также новых заимствований.

Бюджетная, долговая и валютная политика государства неразрывно связаны  между собой: государственный долг влияет на экономический рост, денежное обращение, уровень инфляции, ставки рефинансирования, занятости, объема инвестиций в экономику страны в целом  и реальный сектор экономики, приводит к сокращению инвестиционных ресурсов в экономике, нарушению воспроизвод­ственных процессов, снижению экономического роста. Рано или поздно заимство­вания выходят за рамки возможностей государства, что вызывает необходимость сокращения расходов на социальные, инвестиционные и другие цели, не связан­ные с погашением и обслуживанием долга. Необоснованная бюджетная, денежно-кредитная и курсовая политика государства вызывает неуверенность на финансо­вых рынках в отношении инвестиционного климата, побуждая инвесторов к выдвижению требований более высокой премии за риск. Это особенно касается стран, развивающих и формирующих рынки ценных бумаг, где заемщики и креди­торы могут воздержаться от принятия долгосрочных обязательств, что может негативно отразиться на развитии финансовых рынков и экономическом росте.

Управление государственным  долгом - это регулируемая нормами  права совокупность мероприятий  государства по использованию долговых отноше­ний, направленных на погашение долговых обязательств и формирование благоприятных социально-экономических условий развития страны, одно из направлений финансово-бюджетной политики страны, связанное с деятель­ностью государства на внешних и внутренних финансовых рынках в качестве экономического субъекта - заемщика и гаранта. Оно предусматривает привле­чение финансовых ресурсов путем размещения ценных бумаг или других источников, погашение и обслуживание долговых обязательств. Для этих целей необходим анализ социально-экономического развития государства на перспективу, оценка методов финансирования бюджетного дефицита и возможных источников его покрытия, определение предельно допустимых размеров государственного долга, рационализация его состава и структуры, мер по стабилизации размеров, оценка влияния государственного долга на развитие экономики страны.

К важнейшим законодательно закрепленным мерам по управлению госу­дарственным долгом относятся установление предельных объемов государ­ственного внутреннего и внешнего долга, границы внешних заимствований с разбивкой по формам обеспечения обязательств; источники внутреннего финансирования бюджетного дефицита, включая поступления от эмиссии государственных ценных бумаг; предельный размер внешних заимствований; расходы на обслуживание государственного внутреннего и внешнего долга; верхние пределы государственных внутренних и внешних гарантий. Чрезмер­ный рост государственного долга несет в себе угрозу для экономической безопасности страны и стабильности бюджетной системы.

В связи с этим также  следует учитывать, что система  управления государ­ственным долгом по своей политико-экономической сути должна включать определение цели и обоснованность государственных заимствований, мини­мизацию стоимости долга для заемщика, эффективное использование, учет и контроль за расходованием привлекаемых ресурсов, усиление инвестиционно­го характера займов, обеспечение своевременного возврата полученных кредитов. Это предполагает формирование единой системы управления госу­дарственным долгом, включая учет займов субъектов Федерации, внешней задолженности банков и других корпоративных заимствований. С введением в действие Бюджетного кодекса впервые на законодательном уровне прописано понятие единой системы учета и регистрации государственных долговых обязательств. Информация о долговых обязательствах Российской Федерации, выпуске ценных бумаг субъектов и муниципальных образований вносится в Государственную долговую книгу Федерации, государственную долговую книгу ее субъекта или муниципальную долговую книгу в трёхдневный срок с момента возникновения обязательства. Состав, порядок и сроки представле­ния информации установлены Правительством РФ. В государственную долговую книгу субъекта Федерации вносятся сведения об объеме его долговых обязательств (в том числе гарантий) по всем государственным заимствованиям, о дате осуществления заимствований, формах обеспечения обязательств, исполнении обязательств полностью или частично, а также другая информация, содержание которой устанавливается органом исполнительной власти субъекта Федерации. В государственную муниципальную долговую книгу включаются сведения об объеме долговых обязательств муниципальных образований (в том числе гарантий), о дате осуществления заимствований, формах обеспечения обязательств и их исполнении полностью или частично, а также другая информация, устанавливаемая представительным органом мест­ного самоуправления.

Идеальный способ обслуживания и погашения государственного долга - своевременный возврат полученного  кредита и процентов по нему. Однако намерения заемщика не совпадают  с реальными возможностями. Появляются какие-то непредвиденные обстоятельства, обусловленные экономическими, социальными  или политическими трудностями. Возникает необходимость в отсрочке выплаты процентов или уплаты основной суммы долга, изменении  условий займа, а иногда и полному  отказу от выплат. Явным признаком  долго­вого кризиса является серьезное нарушение графика платежей. Государство - заемщик вынуждено прибегать к различным способам регулирования долга.

Механизм регулирования  государственного долга в рыночных условиях объединяется понятием "реструктуризация", т. е. основанное на соглашении прекращение  долговых обязательств, составляющих государственный (муниципальный) долг, с заменой их долговыми обязательствами, предусмат­ривающими другие условия обслуживания и погашения. Реструктуризация не снимает долговой проблемы, а лишь переносит ее на более поздний срок. Следовательно, бремя погашения ложится на следующие поколения, общая сумма платежей еще более увеличивается за счет доначисленных процентов.

В ходе проводимой реструктуризации долговых обязательств используется ограниченный набор способов ее проведения: рефинансирование, конверсия, выкуп долга, консолидация, унификация, аннулирование государственного долга, секъюритизация, использование облигаций Брейди.

Рефинансирование - это погашение  старой задолженности (и процентов  по ней) за счет выпуска нового займа, принятия новых обязательств. Используются три способа рефинансирования госдолга: замена обязательств (с согла­сия их держателей) с истекшими сроками погашения на новые, по сумме экви­валентные погашаемым; досрочная замена одних обязательств на другие с более длительными сроками погашения; размещение (продажа) новых облига­ций и за счет вырученных средств погашение облигаций с истекшими сроками погашения.

Другой способ - выкуп  долга. В случаях когда государства-должники могут располагать значительными  объемами финансовых резервов, можно  разре­шить заемщику самостоятельно выкупить собственные долги, что позволяет сократить общий объем государственного долга. Однако мировая практика негативно относится к досрочному выкупу долгов. Это связано с тем, что выиг­рыш от этого получают, во-первых, наихудшие заемщики, долги которых торгуются с наибольшим дисконтом, и, во-вторых, нарушается принцип равенства кредиторов. Процентные ставки, которые платит Россия по обслу­живанию внешнего государственного долга, составляют от 7 до 13%, что в 3-4 раза дороже, чем для развитых стран Европы.

Благоприятная экономическая  ситуация для выкупа внешнего государ­ственного  долга сложилась в Российской Федерации в связи с ростом цен на углеводородное сырье на международном рынке. Это позволило России сформировать Стабилизационный фонд, который на начало 2006 г. достигает -величины 1 трлн. долл. Переговоры с членами Парижского клуба кредиторов, долг перед, которыми на 1 января 2005 г. составил 43,1 млрд. долл., иди почти  40%-общего внешнего государственного долга завершились договорённостью; что Российская Федерация досрочно выплатит по номиналу 15 млрд. долл. По расчетам Минфина РФ, только в 2005 г. страна сэкономит на процентах 400 млн. долл., а до 2020 г. - почти 6 млрд. долл.

Секьюритизация долга - переоформление государственного долга в новые рыночные долговые инструменты денежного рынка, включая ссудные капита­лы. Среди основных видов ценных бумаг, обращающихся на международных финансовых рынках, выделяются две группы: иностранные облигации - эмитируемые нерезидентами на внутреннем рынке иностранного государства, и еврооблигации - средне- и долгосрочные обязательства в евровалютах, выпускаемые на европейском рынке среди зарубежных инвесторов.