Бюджет. Бюджетное устройство

Бюджетный процесс  представляет собой регламентированную законом деятельность органов власти по составлению, рассмотрению, утверждению  и исполнению бюджетов.

Его составной частью является бюджетное регулирование, т.е. частичное  перераспределение финансовых ресурсов между бюджетами разных уровней.

Свод бюджетов в целом по РФ или соответствующей  территории носит название консолидированных  бюджетов. Такой объединенный бюджет законодательными органами не утверждается и используется для аналитических и статистических целей.

Сосредоточение финансовых ресурсов в бюджетах разных уровней  позволяет органам государственной  власти и управления иметь финансовую базу для реализации своих полномочий. При этом очень важно, чтобы доходная и расходная части бюджетов по своему составу находились в полном соответствии с разграничением функций  органов государственной власти по уровням управления, а проблема бюджетных взаимоотношений центра и регионов успешно решалась. Дело в том, что роль региональных и  местных органов власти в регулировании  экономических процессов и решении  социальных проблем значительно  возросла, их функции существенно  расширились. В условиях перехода к  рыночной экономике меняются направления  вложений бюджетных средств и  методы бюджетного воздействия.

Федеральный бюджет РФ служит основным Финансовым планом государства, утверждаемым Федеральным  Собранием (принимается Государственной  Думой и одобряется Советом Федерации) и имеющим статус федерального закона. Через федеральный бюджет мобилизуются финансовые ресурсы, необходимые для последующего их перераспределения и использования для целей государственного регулирования экономического развития страны и реализации социальной политики на территории России. Кроме того, за счет средств федерального бюджета покрываются такие затраты, как содержание органов государственного управления, обеспечение потребностей обороны страны, финансовая помощь субъектам Федерации, обслуживание государственного долга, пополнение государственных запасов и резервов и др.

Составление и  исполнение бюджета базируется на бюджетной  классификации, в которой выделяются целевые направления государственной  деятельности, вытекающие из основных функций государства.

В зависимости от влияния  на процесс расширенного воспроизводства  бюджетные расходы делятся на текущие (на обеспечение текущих  потребностей) и капитальные (на инвестиционные нужды и прирост запасов).

С целью дополнительной инвестиционной поддержки производства в составе  федерального бюджета с 1997 г. образуется бюджет развития. Бюджет развития является специальным инструментом государственного стимулирования привлечения в дополнение к средствам федерального бюджета средств частных инвесторов и инвестиционных институтов на реализацию инвестиционных проектов, обеспечивающих структурную перестройку экономики. Средства бюджета развития используются на конкурсной, возвратной, срочной и платной основах и формируются из связанных иностранных кредитов под гарантии Правительства РФ, инвестиционных кредитов Мирового банка реконструкции и развития, а также из источников внутреннего заимствования. Общая сумма источников формирования бюджета развития на 2000 г. составляет 26884,8 млн руб.

В соответствии с Федеральным  законом «О бюджете развития Российской Федерации» бюджет развития РФ является составной частью федерального бюджета, формируемой в составе капитальных  расходов федерального бюджета и  используемой для кредитования, инвестирования и гарантийного обеспечения высокоэффективных  инвестиционных проектов.

Бюджетная классификация  представляет собой обеспечение  адресного выделения финансовых ресурсов. С ее помощью решается проблема, кому, сколько и на какие  цели выделяются финансовые ресурсы  из федерального бюджета.

Бюджетная классификация  должна обеспечивать возможность экономического анализа государственных расходов. С этой целью Минфин РФ направил финансовым органам, казначействам, министерствам  и ведомствам «Указания по применению экономической классификации расходов бюджетов в Российской Федерации», утвержденные письмом от 21.12.94 №03-10-01. Согласно экономической классификации  все затраты разграничиваются в  соответствии с предметной (экономической) структурой бюджета, т.е. по направлениям расходования (на оплату труда государственных  служащих, капитальные вложения в  основные фонды, выплату различных  субсидий и т.д.).

Расходы государства в  сфере материального производства в новых условиях занимают меньшую, чем раньше, долю в расходной части  как федерального бюджета, так и  бюджетов субъектов Федерации и  местных бюджетов. Могут выделяться бюджетные расходы на выполнение целевых общегосударственных или  региональных программ.

Состав затрат на социально-культурные мероприятия включает ассигнования на образование и науку, здравоохранение  и физическую культуру, на культуру и искусство, средства массовой информации, на реализацию социальной политики.

Размер бюджетных ассигнований на оборону зависит от международной  обстановки, проводимой политики и  экономических возможностей государства.

Расходы на управление включают бюджетные ассигнования на содержание органов государственной власти и управления, суда и прокуратуры, правоохранительных органов.

В приложениях к федеральному бюджету на 2000 г. некоторые его разделы конкретизированы по направлениям, получателям средств и целям, приводится перечень федеральных целевых программ, предусмотренных к финансированию из федерального бюджета на 2000 г. В приложении 5 представлена Федеральная адресная инвестиционная программа на 2000 г. В приложении 1 дается ведомственная структура расходов федерального бюджета на 2000 г.

Среди других расходов федерального бюджета особое место занимают затраты  по текущему обслуживанию государственного внутреннего и внешнего долга. Они  возникают при использовании  государственного кредита для покрытия бюджетного дефицита (его появление связано с превышением бюджетных расходов над его доходами). Это значит, что государство становится заемщиком финансовых средств у населения, банков и предприятий (внутренний государственный долг) или у другого государства, или международных финансовых организаций (внешний государственный долг). Формами привлечения заемных средств для финансирования расходов бюджета могут быть выпуск и размещение государственных обязательств и различные займы (Центрального банка РФ, коммерческих банков, внебюджетных фондов и т.д.). Так, в соответствии с Законом Российской Федерации «О государственном внутреннем долге Российской Федерации» от 13 ноября 1992 г. №3877-1* в целях активного привлечения средств населения для финансовой стабилизации российской экономики и обеспечения гарантий сохранности сбережений населения с сентября 1995 г. посгупали в обращение облигации государственного сберегательного займа. Срок обращения каждой серии займа составлял один год.

В составе доходов и  расходов федерального бюджета 2000 г. в соответствии с законом о нем выделены следующие целевые бюджетные фонды:

• Федеральный дорожный фонд Российской Федерации;
• Федеральный фонд воспроизводства минерально-сырьевой базы;
• Фонд Министерства РФ по атомной энергии;
• Федеральный фонд Министерства РФ по налогам и сборам и Федеральной службы налоговой полиции РФ;
• Федеральный экологический фонд РФ;
• Государственный фонд борьбы с преступностью;
• Фонд управления, изучения, сохранения и воспроизводства водных биологических ресурсов;
• Федеральный фонд восстановления и охраны водных объектов;
• Фонд контрольно-ревизионных органов Министерства финансов РФ.

Целевые бюджетные фонды  гарантируют с большей надежностью  их использование по назначению.

С переходом на рыночные отношения меняется не только система  бюджетного финансирования и расходная  часть бюджета, но и его доходная часть.

При переходе к рыночным отношениям доходная часть бюджета  формируется в основном из налогов.

Налоговые доходы - это обязательные, безвозмездные, безвозвратные платежи в пользу бюджета.

Через налоговые платежи  мобилизуются денежные средства в распоряжение органов государственной власти. Налоги подразделяются на прямые, которые  платит непосредственно налогоплательщик (например, налог на прибыль с  юридических лиц и подоходный налог с физических лиц), и косвенные, оплачиваемые потребителем товаров  и услуг (например, налог на добавленную  стоимость и акцизы), поскольку  они входят в цену этих товаров  и услуг.

Налоги и сборы являются основными источниками формирования федерального, региональных и местных  бюджетов.

На рассмотрении Государственной  Думы Федерального Собрания Российской Федерации находится проект Налогового кодекса, который определяет концепцию  налоговой политики государства.

Им предусматривается  разделение полномочий в системе  налогообложения федеральных, региональных и местных органов власти. Первая часть Налогового кодекса Российской Федерации, в которой, в частности, определен перечень федеральных, региональных и местных налогов и сборов, введена в действие с 1 января 1999 г.

Налоги, поступающие в  соответствующие бюджеты, называются закрепленными доходами. Кроме того, нижестоящему бюджету для покрытия его расходов из вышестоящего бюджета  могут перечисляться сверх закрепленных за ним доходов дополнительные средства в различных формах. Они называются регулирующими доходами.

Регулирующие доходы позволяют  региональным и местным органам  власти иметь необходимые для  выполнения их функций финансовые ресурсы, сбалансировать доходную и расходную  части бюджетов.

При утверждении федерального бюджета устанавливаются ставки отчислений от соответствующих федеральных  налогов и доходов в бюджеты  субъектов РФ. Кроме того, формируется  Федеральный фонд финансовой поддержки  субъектов Федерации.

Передаваемые средства вышестоящего бюджета, используемые на финансирование целевого мероприятия, называются субвенциями. Инвестиции и другие капитальные  расходы производятся за счет средств  федерального бюджета, когда их значимость выходит за рамки региональных интересов.

Решение проблемы бюджетного федерализма состоит в оптимальном  сочетании интересов РФ, регионального  и местного уровней. Поэтому принципы формирования межбюджетных отношений  между Федерацией и ее субъектами следует распространить и на взаимоотношения  между региональными и местными бюджетами.

Созданию правовых Гарантий финансовой самостоятельности муниципальных  образований способствует Федеральный  закон от 25 сентября 1997 г. №12б-ФЗ «О финансовых основах местного самоуправления Российской Федерации»*. Закон, в частности, устанавливает источники формирования и направления использования финансовых ресурсов местного самоуправления, основы бюджетного процесса в муниципальных образованиях. Каждое муниципальное образование в соответствии с законом имеет собственный бюджет и право на получение в процессе бюджетного регулирования средств из федерального бюджета и средств из бюджета субъекта Российской Федерации. Тем самым местные бюджеты наделяются гарантированной долей от федеральных налогов.

К средствам бюджетного регулирования  местных бюджетов относятся:

• • нормативные отчисления от регулирующих доходов; в дотации и субвенции местным бюджетам;
• • средства, выделяемые из фонда финансовой поддержки муниципальных образований;
• • средства, поступающие по взаимным расчетам из федерального бюджета и бюджета субъекта Российской Федерации.

Фонд финансовой поддержки  муниципальных образований создается  в бюджетах субъектов Российской Федерации и распределяется по формуле, учитывающей численность населения  муниципального образования, долю детей  дошкольного и школьного возрастов  в общей численности населения, душевой обеспеченности бюджетными средствами муниципального образования  и др.

К нормативным отчислениям  от регулирующих доходов относятся  доли федеральных налогов и доли налогов субъектов Российской Федерации, закрепленные за местными бюджетами  на постоянной основе. Они наряду с  местными налогами и сборами относятся  к собственным доходам местных  бюджетов.

Что касается дефицита федерального бюджета на 2000 г., то на его покрытие направляются источники внутреннего и внешнего финансирования. Среди них - сальдо поступлений от операций на рынке с государственными ценными бумагами, доходы от приватизации государственного имущества, сумма превышения доходов над расходами по государственным запасам драгоценных металлов и драгоценных камней, кредиты международных финансовых организаций, правительств иностранных государств, банков и фирм. На покрытие внутригодовых разрывов между текущими доходами и расходами федерального бюджета используется кредит Центрального банка Российской Федерации.

В управлении бюджетным процессом  принимают участие практически  все органы государственной власти и управления РФ. Однако центральное  место среди них занимает система  органов государственного управления финансами: Министерство финансов России, министерства финансов республик, финансовые управления и другие территориальные  органы управления финансами, органы федерального казначейства.

Министерство финансов Российской Федерации как федеральный орган  исполнительной власти и его органы на местах обеспечивают управление финансами  и разработку финансовой политики государства.

Основными задачами Министерства финансов Российской Федерации согласно Положению о нем являются:

• совершенствование бюджетной системы Российской Федерации, развитие бюджетного федерализма;
• разработка и реализация единой финансовой, бюджетной, налоговой и валютной политики в РФ;
• концентрация финансовых ресурсов на приоритетных направлениях социально-экономического развития РФ;
• разработка проекта федерального бюджета и обеспечение исполнения в установленном порядке федерального бюджета; составление отчета об исполнении федерального бюджета и консолидированного бюджета РФ;
• разработка программ государственных заимствований и их реализация в установленном порядке от имени РФ; управление государственным внутренним и внешним долгом РФ;
• разработка и реализация единой политики в сфере развития финансовых рынков в РФ;
• участие в разработке и проведении единой политики в сфере формирования и использования государственных ресурсов драгоценных металлов и драгоценных камней;
• разработка единой методологии составления бюджетов всех уровней и отчетов об их исполнении;
• осуществление в пределах своей компетенции государственного финансового контроля,
• обеспечение методологического руководства бухгалтерским учетом и отчетностью (кроме бухгалтерского учета и отчетности в Центральном банке РФ и кредитных организациях), а также в соответствии с законодательством РФ аудитом в РФ (кроме аудита в банковской системе)