Теоретические основы бюджетного федерализма и современная практика

Первоцелью в Российской Федерации должно быть укрепление федеративного государства с ключевыми элементами в сторону более равномерного распределения финансовых ресурсов между его субъектами.

Федеральный бюджет на 2011–2013 годы представляет аналитическое распределение расходов по государственным программам. В частности, в соответствии с федеральным законом о федеральном бюджете до 2013 года расходы по комплексу государственных программ «Инновационное развитие и модернизация экономики» будут составлять более 1,5 трлн руб. ежегодно²⁶.

Стоит отметить немаловажный факт того, что в Бюджетный кодекс были внесены некоторые изменения, которые затрагивают внедрение новой бюджетной классификации и перехода к программному бюджету - в качестве преобразований в законодательной сфере.

Также, было дано право субъектам РФ и муниципальным образованиям, переходить на программную структуру. Это в свою очередь говорит о введении новых целевых статей расходов и группировку по государственным программам.

Была проведена работа по созданию государственных программ Российской Федерации. По каждой из 41 программ, существующих и одобренных Правительством РФ, есть объемы расходов в рамках формирования долгосрочной бюджетной стратегии²⁷.

Одним из важнейших элементов любой  государственной программы является взаимодействие с субъектами РФ. Экономическая политика государства весьма разнится в зависимости от развитости или ее отсутствии регионов. Для слаборазвитых - это в первую очередь участие Федерации в создании условий для привлечения инвестиций, а также разработка системы финансовой поддержки. Если говорить о развитых регионах, то здесь стоит отметить, что политика основывается на принципах долевого участия в коллективных проектах.

В 2014 году планируется заключить  соглашения о мерах по увеличению эффективности использования бюджетных  средств  и увеличению поступлений  налоговых и неналоговых доходов  с дотационными субъектами РФ. Также, следует осуществить ряд проверок отчетов об исполнении соответствующих  бюджетов за 2013 гол – задача для  контрольных органов.

И в методических рекомендациях, которые утверждены совместным приказом Минфина России и Минэкономразвития России, специально обращено внимание на то, что государственные программы по вопросам совместного ведения должны содержать блоки правового регулирования в этой сфере рамочного законодательства для субъектов РФ, общие требования к государственным программам, аналогичным программам субъектов Федерации²⁸.

Единовременно проходит работа по укреплению субсидий в рамках государственных программ для уменьшения их количества.  Все это ведется к тому, чтобы иметь лишь одну субсидию в рамках государственной программы, которая позволит существенно увеличить автономность субъекта.

Все эти решения требуют  внесения изменений в нормативно-правовые акты. Такая идеология заложена в программе повышения эффективности бюджетных расходов²⁹.

Рассмотрим некоторые  сферы, в которых на данном этапе  реализуются приоритетные национальные проекты,  которые направлены на улучшение социальной сферы в целом: сфера образования; здравоохранения, ЖКХ.

Реализация действий в области  образования в перспективе нацелена на повышение качества образования, и в то же время его доступности  для населения. Реализуемые меры в сфере образования предоставляет  возможность для повышения качества «человеческого капитала».

Политика в области  здравоохранения согласно «Концепции развития здравоохранения до 2020 года», направлена на улучшение многих факторов, важнейшим из которых является «состояние здоровья населения» путем улучшения  доступности и качества медицинской  помощи, за счет улучшенных условий  предоставления медицинских услуг. Внедрение инновационных технологий («информатизация»), стандартизация, автоматизация  и многое другое также входит в  обязательные условия политики преобразования представленной сферы.

В рамках реализации Концепции  демографического развития России на период до 2015 г. предполагается увеличение размеров пособий по материнству (пособий при рождении ребенка и т.п.). На реализацию этих мероприятий будет выделено порядка 32,5 млрд. руб.

Итак, увеличение количества программ, которые затрагивают различные  вопросы, говорит об увеличении влияния  государства в области экономики.

Их тематическая направленность программ в последнее время демонстрирует  пристальное внимание государства  к системе  межбюджетных отношений, а также  к проблемам развития экономического федерализма.

Из вышесказанного делаем вывод, что в российских реалиях  четко проявляется особенность  экономической функции государства, которая напрямую объединена с ее федеративным государственным устройством.

Отметим, что существует большое количество затруднений  в реализации программ и их сопоставлении  с законодательством по времени. Часто получается так, что цели и  действия, согласно различным программам не реализуются до конца.  Путем  решения подобной проблемы может  стать определение принципов  эффективности программ, а также  через законодательное закрепление  правил их реализации.

На данном этапе развитие фискального федерализма в РФ зависит в большей степени  от способности государства как  единого целого преодолеть существующие проблемы в различных областях. Решение  проблем бюджетного федерализма  в итоге позволит стабилизировать  рыночную экономическую систему. Поэтому  представляется необходимым фискальный федерализм соединять с макроэкономической политикой рыночных реформ.

Параллельно со всеми действиями, направленными на эффективную финансовую политику, необходимо провести финансовую децентрализацию, которая предоставит регионам дополнительные средства для реализации этих полномочий, о которых говорилось в представленной главе. В качестве одного из инструментов решения данной задачи можно представить расширение источников доходов региональных и местных бюджетов, включая их собственные источники, для реализации как возможных полномочий, так и уже существующих, по словам Дмитрия Медведева.

Возвращаясь к пункту 4. Настоящей  главы (3.1) стоит отметить некоторые  немаловажные  моменты, возникающие в ходе реализации некоторых поставленных задач. По словам Д.Н. Козака (Заместителя Председателя Правительства) «возможности по существенному расширению собственных полномочий субъектов РФ уже исчерпаны. Поэтому реформу в части перераспределения полномочий предлагается ограничить масштабным делегированием федеральных мандатов субъектам РФ³⁰».

Если все же говорить о  децентрализации как о пути решения  проблем возникающих в РФ, то здесь  к месту будут слова Председателя Совета Федерации В.И. Матвиенко, которая  сообщила, что использование при децентрализации исключительно процедуры делегирования полномочий не является верным, «так как в этом случае для вышестоящего уровня власти сохраняется соблазн действовать в соответствии с известным принципом: хочу — дал, хочу — взял обратно. Такое положение расхолаживает регионы и муниципалитеты. Поэтому мы за то, чтобы передаваемые уровням власти полномочия имели максимально возможный статус собственных полномочий, закреплялись за ними как неотъемлемые».

Такая  форма как «делегирование»  имеет как достоинства, так и  недостатки. В действительности, можно  согласиться со словами В.И. Матвиенко, и говорить о том, что лучше  всего передавать регионам полномочия в полной мере, «как собственные».

Губернаторы имеют право  и возможность воздействия на чиновников, которые в свою очередь  выполняют определенные функции  в регионах. Данный тезис и возможность можно рассматривать как положительный элемент «Делегирования». Рассмотрим один из существенных недостатков. Ответственность, в этом случае, будет неявно определена и распределена между центром и регионами.  Подобное следствие не приведет к желаемой максимизации эффективности управления. Также это не приведет к снижению административной нагрузки.

Если вести речь о перспективах развития бюджетного федерализма, то отметим  понятие «Единая субвенция» на территории РФ.

Реализация подобной меры обсуждалась на одном из последних заседаний Госсовета. Там же было высказано предложение пересмотреть  условия передачи федеральных полномочий на региональный уровень, о которых уже было сказано выше.

На данный момент в РФ предоставляется 21 субвенция регионам.  В случае ухода от предоставления «индивидуальных  субвенций» под каждое делегируемое полномочие и взамен консолидировать  в рамках единой субвенции нынешний объем субвенций, который составил 250 миллиардов рублей и расходы, которые Федерация тратит на обеспечение функций своих территориальных органов, власти регионов получат возможность самостоятельно определять для себя приоритеты расходования. В случае же  образования экономии оставлять ее себе³¹.

Однако, поскольку за соответствующими федеральными органами исполнительной власти сохраняется общая ответственность за реализацию делегируемых полномочий, их влияние и возможности предложено усилить. Например, наделить их правом давать поручения соответствующим региональным органам, отменять их акты, вносить губернаторам представления об отстранении от должности руководителей этих органов³².

На тему введения «Единой субвенции» есть множество различных и противоречивых мнений. Многие считают, что на данном этапе регионы наглядно оценивают, как финансируется каждое полномочие и в курсе того, «что и сколько стоит»,

Многие регионы выдвигают жалобы, ввиду недостатка финансовых средств  на исполнение переданных им полномочий. Зачастую выдвигаемые «обвинения»  справедливы, но случается, что нет. Примеры регионов, которые тратят в разы больше средств, чем им предоставляется  субвенция, также имеют место  быть. Если произойдет слияние финансовых средств воедино, то регионам будет  достаточно сложно произвести оценку объемов расходов на то или иное полномочие. Сюда же можно отнести  факт того, что им будет гораздо  сложнее обосновывать необходимость  увеличения доли этих расходов.

Федеральные министерства, в свою очередь, не смогут произвести анализ потраченных средств, которые выделяются из центра. Здесь будет уместна  цитата Дерюгина, Заместитель директора Центра фискальной политики,

 «Субвенции идут на исполнение федеральных полномочий, которые закреплены за конкретными ведомствами, — объясняет Дерюгин. — Так как мы переходим на программный бюджет, каждое ведомство будет иметь собственную программу и нести ответственность, в том числе за исполнение полномочий, передаваемых на региональный уровень. Может получиться так, что в рамках единой большой субвенции главный распорядитель потратит на исполнение полномочия одни деньги, а регион, исходя из каких-то своих соображений, совсем другие. Здесь возникает проблема контроля исполнения данного полномочия и вообще, контроля за расходованием финансовых ресурсов³³».

На данном этапе разработано  Постановление Правительства РФ от 27 марта 2013 г. № 275 “Об утверждении Правил формирования и предоставления из федерального бюджета единой субвенции бюджетам субъектов Российской Федерации”, которое еще не вступило в силу.

В представленном постановлении выделены следующие основные моменты.

Правительство Российской Федерации  постановляет:

1. Утвердить прилагаемые правила формирования и предоставления из федерального бюджета единой субвенции бюджетам субъектов Российской Федерации.

2. Министерству финансов Российской Федерации при формировании проекта федерального закона о федеральном бюджете на очередной финансовый год и плановый период предусматривать в качестве главного распорядителя средств федерального бюджета, осуществляющего предоставление из федерального бюджета единой субвенции бюджетам субъектов Российской Федерации, Министерство регионального развития Российской Федерации³⁴.

Заключение

В федеративных государствах бюджетное  устройство основывается на общих принципах, которые, в свою очередь, определяются понятием «фискального федерализма». Наиболее полная реализация принципов федерализма – одно из важнейших условий стабильного развития государства с федеративным устройством. Определение федерализма как структурно-организационного принципа, на базе которого строятся взаимоотношения федерального центра и регионов, предусматривает определенную конкретику во взаимосвязях центрального и регионального уровней власти.

Стоит отметить тот факт, что Российская Федерация существует в качестве федеративного государства  сравнительно недолго, а именно ее становление  было с 1991. Ввиду этого ряд проблем  возникает в разрезе «фискального федерализма» из-за недостатка опыта.

Как уже было сказано ранее, важнейшую сторону механизма межуровневых отношений в федеративном государстве, составляет взаимодействие центра и субъектов федерации в финансово-экономической сфере.

Таким образом, бюджетный  федерализм представляет собой составную часть государственного механизма, те составную часть отношений между центральными, региональными и местными органами власти федеративного государства по поводу формирования и распределения бюджетных средств и направленные на обеспечение целостности РФ и сочетание интересов ее уровней. Фискальный федерализм  представляет собой совокупность межбюджетных отношений в федеративном государстве, не смотря на то, что межбюджетные отношения могут относится как к федеративному государству, так и к унитарному. Таким образом, межбюджетные отношения реализуются между различными уровнями власти по поводу распределения мобилизуемых доходов и использования их в целях социально-экономического развития страны и каждой территории. Это составная часть любой бюджетной системы. Межбюджетные отношения предполагают только финансовые потоки между бюджетами, а бюджетный федерализм – взаимоотношения властей разных уровней по вопросам разграничения расходных и доходных полномочий и ответственности.