Проблемы бюджетного процесса

Этим заканчивается третья  стадия  бюджетного  процесса. Республиканский бюджет и  нормативы  отчислений  от общереспубликанских  налогов  и  доходов утверждаются Парламентом до наступления  нового  финансового  года.  Однако, как показывает практика последних лет, Закон  о  бюджете  принимается  после Нового года. Законодатель  предусмотрел  такую  возможность.  Чтобы  процесс финансирования  расходов  не  прекращался,  Совету  Министров и исполкомам местных  Советов  депутатов  предоставлено право  в  течение  каждого  месяца  до  утверждения соответствующих бюджетов расходовать  средства  в  размере  одной трети плановых ассигнований четвертого квартала  предыдущего  финансового  (бюджетного)  года  в пределах поступающих доходов [5,6].

ИСПОЛНЕНИЕ БЮДЖЕТА

Все предшествующие стадии бюджетного  процесса  обеспечивают государство основным финансовым планом. Его реализация происходит в процессе  исполнения бюджета.  Эта  стадия  относится к компетенции   исполнительной   власти. Последняя ежегодно разрабатывает и доводит до всех заинтересованных  правила исполнения  бюджета.  Вместе  с  тем, можно  выделить   основные  принципы исполнения  бюджетов всех уровней.

Первое. В процессе исполнения бюджетов могут быть внесены изменения в их  расходную  и  доходную  части.  Делается  это  на  основании решений органов представительной и исполнительной власти. 

Второе.  Главным документом,  на   основании   которого   осуществляется исполнение бюджетов,  является  бюджетная  роспись  доходов   и   расходов, составляемая финансовыми органами.

Третье. В исполнении бюджетов принимают  участие  все  республиканские  и местные государственные органы, предприятия, организации и  учреждения  всех форм собственности, а также определенная часть населения.

Четвертое. Законодательство предусматривает санкции и меры  ответственности к юридическим и физическим лицам  за  нарушения порядка исполнения бюджета  Республики Беларусь [21].

Решающая роль в исполнении бюджетов принадлежит Министерству финансов, местным финансовым органам, Главной государственной налоговой  инспекции и региональным государственным  налоговым инспекциям.  Министерству  финансов предоставлено право получать  от министерств,  других  центральных  органов управления, предприятии, объединений, организаций  и  учреждений  информацию об  осуществлении бюджетно-финансовых   операций   по  формированию и использованию государственных финансовых средств; осуществлять  контроль  за целевым и эффективным  использованием  бюджетных  ассигнований.  Ему  также вменяется  в  обязанности  ограничивать  и  приостанавливать финансирования расходов  за  счет  государственных  средств  в   случае   несоблюдения   их получателями требований нормативных актов, непредоставления  ими  информации о  движении  государственных финансовых  средств.   Идентичными   правилами наделены финансовые органы. Важная роль в исполнении бюджетов принадлежит казначейству, в  функции которого входит управление доходами и расходами республиканского  бюджета  и контроль за его исполнением.

Обязательным условием исполнения бюджетов является кассовое исполнение бюджета. Законами о бюджетной системе и о Национальном банке  оно  возложено на банковскую систему. Кассовое исполнение бюджета заключается  в  приеме, хранении и выдаче бюджетных средств. В основе кассового  исполнения  бюджета лежит принцип единства кассы, означающий, что  все  доходы  данного  бюджета аккумулируются на одном счете в конкретном кредитном учреждении. Из  него в установленном порядке  производится  выдача  средств  получателям  бюджетных назначений.  В  процессе   кассового   исполнения   бюджета осуществляется координация работы на этом участке кредитных учреждений и казначейства.

Принцип сбалансирования бюджета означает,  что  каждый  бюджет  должен быть сбалансирован не только по году, но и в  каждом  квартале.  В  процессе исполнения бюджета, если в каком-то квартале  недостаточно  поступлений для осуществления запланированных расходов, может быть временно позаимствована оборотная кассовая наличность и свободные  остатки средств,  образовавшиеся на начало года.

Поквартальное распределение бюджетных средств производится по  каждому министерству, управлению (отделу) исполкома, по каждому виду  доходов  и по каждой свободной смете расходов. Составленное  таким  образом поквартальное распределение доходов и расходов служит основанием  для разработки  росписи доходов и расходов соответствующего бюджета.  А  это, как  уже  отмечалось, основной  документ,  регулирующий  отношения между   субъектами   бюджетных отношений в процессе исполнения бюджета. Это не только финансовый,  но и юридический акт, удостоверяющий право руководителей субъектов-получателей бюджетных назначений на использование бюджетных средств в течение года.

В утвержденные росписи доходов и расходов бюджета могут  быть  внесены изменения  в  случаях  принятия   законодательных   и   подзаконных   актов, вызывающих  изменения  доходов  и  расходов  бюджета.  Изменения  в роспись доходов и расходов  могут  также  быть  внесены  руководителем финансовых органов в пределах предоставленных ему прав.  Для  нижестоящих финансовых органов  основанием для внесения изменений  в  показатели утвержденного  бюджета  служат  также уведомления  по  взаимным расчетам,  направленным  вышестоящим  финансовым органом. Взаимные расчеты вышестоящего бюджета с нижестоящими бюджетами  могут  иметь место при издании, после утверждения бюджета, новых  законов,  постановлений и распоряжений Правительства [5,6].

Выделяемые из бюджета средства поступают в распоряжение  руководителей бюджетных учреждений, которых  принято  называть  распорядителями бюджетных средств. По определению распорядители бюджетных средств это должностные лица, которым законодательством предоставлено право распоряжаться  денежными средствами, выделенными из бюджета.

Распорядители  бюджетных   средств   подразделяются   на   главных   и нижестоящих.  К   главным   распорядителям   бюджетных   средств относятся руководители  министерств  и  ведомств,  управления  (отделы) исполкомов местных Советов депутатов.  Нижестоящие  распорядители  - это  руководители подчиненных органов подведомственных организаций и  учреждении  (прежнее  название - распорядители бюджетных кредитов) [22].

Главные  и  нижестоящие  распорядителей  бюджетных  средств   наделены различными правами в  использовании  средств.  Главные  распорядители имеют право не только расходовать бюджетные средства на  содержание возглавляемых им  учреждений,  но  и  распределять   выделенные   им ассигнования   между нижестоящими    распорядителями.    Нижестоящие распорядители    бюджетных средств,  если  в  их   подчинении подведомственные   учреждения,   должны использовать их частично на собственные нужды   и  частично  перераспределив их  между руководимыми ими учреждениями. Руководители конкретных  учреждений получают бюджетные средства для непосредственного расходования.

Право на  получение бюджетных средств распорядителя получают формально с момента утверждения соответствующего  бюджета. Фактическое  перечисление средств с соответствующих  счетов бюджетов производится лишь при  наличии утвержденных финансовых планов и смет.

Как главные, так и нижестоящие распорядители бюджетных средств обязаны использовать выделенные им ассигнования строго по целевому  назначению и  в пределах  утвержденных  смет.   За   нарушения   в   использовании средств распорядители несут предусмотренную законодательством ответственность. В процессе исполнения бюджетов возникают различные отношения между  звеньями бюджетной системы. Эти отношения регулируются законом о  бюджетной  системе. Уже упоминалась взаимоответственность  вышестоящих  и нижестоящих бюджетов при принятии решений, приводящих  к  уменьшению  доходов  или  увеличению расходов соответствующих бюджетов.  Но  могут  возникать  другие  случаи. В частности,  при  принятии  Парламентом,  Президентом, Советом Министров, местными Советами депутатов и их исполкомами решений, вызывающих  увеличение доходов или уменьшение расходов нижестоящих бюджетов, образующиеся  в  связи  с  этим  излишки  доходов  или  экономия в  расходах  подлежат  передаче  в вышестоящие бюджеты.

В случае принятия местными Советами депутатов решений, противоречащих законам Республики Беларусь  и  решениям  вышестоящих  Советов депутатов  в части  размеров  нормативов,  а  также  в  части  взаимных расчетов,   либо несоблюдение ими  и  их  исполнительными  комитетами указанных  положений  в процессе  исполнения  бюджетов,  средства,   причитающиеся   соответствующим бюджетам,  взыскиваются в бесспорном порядке.

Исполнение  бюджетов  завершается  31  декабря.  Однако  для  решения расчетов  и   исполнения   обязательств   в   период   исполнения   бюджетов предусматривается льготный период, составляющий один  месяц. Бюджетный  год плюс льготные периоды определяются как бюджетный период [6].

УТВЕРЖДЕНИЕ ОТЧЕТА БЮДЖЕТА

Завершающим этапом последней  стадии бюджетного процесса – исполнения  бюджета, является отчет об исполнении  бюджета.  В  отчете можно выделить три этапа - подготовка  отчета,  его  рассмотрение  и утверждение.

Работа по составлению отчета  начинается  сразу  же  после  завершения бюджетного года. Организация работы по  составлению  отчета  возлагается на Правительство  и  исполкомы  местных  Советов   депутатов.

Непосредственно составлением  отчетов  об  исполнении  бюджета занимается   соответственно Министерство финансов и финансовые органы.

Органы  исполнительной  власти  общей  компетенции  направляют   всем распорядителям  бюджетных  средств   письмо   с   требованием  предоставить информацию о фактическом использовании бюджетных средств. Финансовые  органы на основе предоставляемых им отчетных данных и своей  информации  составляют проект отчета об исполнении бюджета.

Составляемые финансовыми органами отчеты передаются соответствующим органам исполнительной  власти  для  их  рассмотрения  и  предоставления  в   органы представительной власти. Отчет  рассматривается  в  постоянных комиссиях и затем представляется для утверждения на заседании  органов  представительной власти. Угождение отчета оформляется постановлением органа  представительной власти [21].

По республиканскому бюджету отчет должен быть предоставлен в Парламент не позже пяти месяцев  со  времени  окончания  отчетного  финансового  года. Сроки представления  отчетов  об  исполнении  местных бюджетов  зависят  от уровня бюджетов и определяются местной представительной властью.

Общим правилом для всех видов бюджетов является и то,  что  отчеты  об исполнении  бюджетов  за  предыдущий  год  рассматриваются  и утверждаются одновременно с рассмотрением и утверждением  бюджетов  на предстоящий  год. Отчет об исполнении бюджета публикуется для всеобщего сведения.

Исходя из вышесказанного, становится очевидной необходимость строгого соблюдения государственной финансовой дисциплины и бюджетного законодательства на всех стадиях бюджетного процесса [5,6].

3 Пути совершенствования  бюджетного процесса на перспективу

Программой социально-экономического развития Республики Беларусь на 2006-2010гг. поставлена задача оптимизации государственных обязательств, повышения эффективности и результативности бюджетных расходов на основе совершенствования форм и процедур их финансирования. Одним из направлений оптимизации государственных расходов, повышения их социальной и экономической эффективности является внедрение программно-целевого метода составления и исполнения бюджета, обеспечивающего прямую взаимосвязь выделяемых бюджетных ресурсов с достижением конкретных результатов деятельности государственных органов и бюджетных организаций. В мировой практике этот метод более известен как бюджетирование, ориентированное на результат (БОР) [11].

В последние десятилетия во многих странах ведется активная работа по повышению социальной и экономической эффективности государственных расходов путем внедрения принципов бюджетирования, ориентированного на результат, в систему управления государственным сектором и бюджетного планирования. Отдельные элементы бюджетирования, ориентированного на результат, уже используют многие страны Центральной и Восточной Европы, в последнее время он начал внедряться, частности, в Болгарии и Латвии, в России и Беларуси.

Для эффективного перехода от затратного метода планирования и исполнения бюджета к бюджетированию, ориентированному на результат, необходимо отвести достаточно продолжительное время. Следует учесть, что в ведущих развитых странах на внедрение этого подхода ушло несколько десятилетий. Так, в США первые шаги в этом направлении были сделаны еще полвека назад, и в настоящее время механизм бюджетирования, ориентированного на результат, продолжает совершенствоваться [16].

Внедрение бюджетирования, ориентированного на результат, должно рассматриваться не отвлеченно, а в контексте реформы управления государственными расходами и даже еще шире - в контексте реформирования государственного сектора, включающего в себя реформу государственной службы, институциональную реформу и управление изменениями. Бюджетирование, ориентированное на результат, является составной частью реформ в сфере управления государственными расходами, предусматривающих, в частности, совершенствование среднесрочного планирования бюджета, стратегического планирования, повышение эффективности деятельности отраслевых министерств и изменение процедур, относящихся к исполнению бюджета, таких как учет, контроль и регулирование денежных операций.

На первый взгляд, связь между предсказуемым среднесрочным планированием бюджета, предсказуемым стратегическим планированием мероприятий социально-экономической политики государства и бюджетированием, ориентированным на результат, кажется вполне очевидной. Однако на практике обеспечение эффективной взаимосвязи между ними требует длительной подготовки. Как показывает  опыт других стран,  форсированное  внедрение  бюджетирования, ориентированного на результат, чревато потерей контроля над исполнением бюджета и управлением государственными расходами [14].

Для правительств одним из главных побудительных мотивов внедрения бюджетирования, ориентированного на результат, является возможность более эффективного распределения и перераспределения бюджетных средств между конкурирующими статьями расходов. Это достигается благодаря получению более полной и точной информации о результатах реализации как отдельных ведомственных программ, так и всей их совокупности, направленной на достижение общих социально-значимых целей [17].