Правовые основы государственных расходов и правовое регулирование государственного и муниципального кредита

Долговые обязательства Российской Федерации могут существовать в форме:

-кредитных соглашений  и договоров, заключенных от имени  Российской Федерации, как заемщика, с кредитными организациями, иностранными  государствами и международными  финансовыми организациями;

-государственных займов, осуществленных путем выпуска  ценных бумаг от имени Российской  Федерации;

-договоров и соглашений  о получении Российской Федерацией  бюджетных кредитов от бюджетов  других уровней бюджетной системы  Российской Федерации;

-договоров о предоставлении  Российской Федерацией государственных  гарантий;

-соглашений и договоров, в том числе международных, заключенных  от имени Российской Федерации, о пролонгации и реструктуризации  долговых обязательств Российской  Федерации прошлых лет.

Долговые обязательства Российской Федерации погашаются в сроки, которые определяются конкретными условиями займа и не могут превышать 30 лет.

Изменение условий выпущенного в обращение государственного займа, в том числе сроков выплаты и размера процентных платежей, срока обращения, не допускается.

В объем государственного внутреннего долга Российской Федерации включаются:

-основная номинальная  сумма долга по государственным  ценным бумагам Российской Федерации;

-объем основного долга  по кредитам, полученным Российской  Федерацией;

-объем основного долга  по бюджетным кредитам, полученным  Российской Федерацией от бюджетов  других уровней;

-объем обязательств по  государственным гарантиям, предоставленным  Российской Федерацией. В объем  государственного внешнего долга  Российской Федерации включаются:

-объем обязательств по  государственным гарантиям, предоставленным  Российской Федерацией;

-объем основного долга  по полученным Российской Федерацией  кредитам правительств иностранных  государств, кредитных организаций, фирм и международных финансовых  организаций.

В таких же формах могут быть выражены обязательства субъекта Федерации и муниципального образования с тем исключением, что органы местного самоуправления не вправе заключать подобные договоры с иностранными государствами и международными финансовыми организациями.

Управление государственным долгом осуществляется Правительством РФ, управление государственным долгом субъект;» Федерации и муниципальным долгом - соответственно органом исполнительной власти субъекта и уполномоченным органом местного самоуправления.

В соответствии со ст. 102 Бюджетного кодекса РФ Российская Федерация не несет ответственности по долговым обязательствам субъектов Федерации и муниципальных образований, если указанные обязательства не были гарантированы Российской Федерацией. Субъекты Федерации и муниципальные образования не отвечают по долговым обязательствам друг друга, если указанные обязательства не были гарантированы ими, а также по долговым обязательствам РФ.

Обслуживание государственного внутреннего долга Российской Федерации производится Центральным банком РФ и его учреждениями, если иное не установлено Правительством РФ, Обслуживание государственного внутреннего долга Российской Федерации осуществляется с помощью операций по размещению долговых обязательств РФ, их погашению и выплате доходов в виде процентов по ним или в иной форме.

Обслуживание государственного внутреннего долга субъект Федерации, муниципального долга производится в соответствии с федеральными законами, законами субъекта РФ и правовыми актами органов местного самоуправления.

Облигации государственного сберегательного займа Российской Федерации, выпущенные в документарной форме, являются государственными ценными бумагами на предъявителя и могут составить весомую конкуренцию негосударственным ценным бумагам, эмитируемым негосударственными финансовыми фондами. Облигации государственного сберегательного займа Российской Федерации служат развитию рынка ценных бумаг.

К государственным займам, в которых государство выступает как кредитор, могут быть отнесены и казначейские ссуды, предназначенные для оказания финансовой помощи предприятиям и организациям, а также органам государственной власти и управления за счет бюджетных средств, которые в данном случае являются кредитным ресурсом, на условиях срочности, платности и возвратности. В государственной экономической деятельности постоянно возникает необходимость оказывать финансовую помощь тем предприятиям и отраслям промышленности, в которых государство заинтересовано, для налаживания их стабильной деятельности. Поэтому использование казначейской ссуды и в дальнейшем не исключено. Казначейская ссуда отличается от банковской тем, что она выдается на льготных условиях, не имеет коммерческой цели, а является средством поддержки важных для государства экономических или властных структур.

Иногда Правительство может гарантировать безусловное погашение займа, выпущенного нижестоящим органом власти или управления, а также выплаты процентов по нему. При этом оно несет гарантированную ответственность в случае неплатежеспособности плательщика. Однако для каждого случая эмиссии нижестоящими государственными органами или отдельными хозяйственными структурами каких-либо процентных или беспроцентных ценных бумаг вопрос их погашения должен согласовываться с Министерством финансов РФ или Правительством РФ. Если эмитентом является коммерческая структура, то за эмиссию выпускаемых ею денежных обязательств независимо от того, ценные это бумаги или нет, государство ответственности не несет, даже если на деятельность данной структуры выдана лицензия Центрального банка РФ. В этом случае лицензия только удостоверяет, что данная коммерческая финансовая или хозяйствующая структура получила разрешение на выпуск таких обязательств, и государством проверены порядок ее образования, величина уставного капитала, наличие резервных фондов, что является гарантией выплат по ценным бумагам, но не более.

Особый интерес представляет международный государственный кредит, когда государство выступает на мировом финансовом рынке как в роли заемщика, так и кредитора.

Бюджетный кодекс РФ не содержит определения государственных внешних заимствований, хотя и использует это понятие. Федеральный закон «О государственных внешних заимствованиях Российской Федерации и государственных кредитах, предоставляемых Российской Федерацией иностранным государствам, их юридическим лицам и международным организациям», утративший ныне силу, определял государственные внешние заимствования Российской Федерации как привлекаемые из иностранных источников (иностранных государств, их юридических лиц и международных организаций) кредиты (займы), по которым возникают государственные финансовые обязательства Российской Федерации как заемщика финансовых средств или гаранта погашения таких кредитов (займов) другими заемщиками. Это определение не утратило актуальности, но следует помнить, что государственные внешние заимствования в настоящее время могут осуществлять и субъекты Федерации.

Государственные внешние заимствования РФ формируют государственный внешний долг России.

Государственные кредиты, предоставляемые Российской Федерацией иностранным государствам, их юридическим лицам и международным организациям, формируют государственные внешние активы РФ.

Заимствование осуществляется на основе международных договоров Правительством РФ или от имени российских юридических лиц, если они действуют по уполномочию Правительства РФ, оформленному в виде постановления. Законом установлен предельный размер государственных внешних заимствований и предоставляемых РФ государственных кредитов. В частности, предельный размер государственных внешних заимствований Российской Федерации не должен превышать годовой объем платежей по обслуживанию и погашению ее государственного внешнего долга РФ.

Учет и регистрация заимствований и предоставляемых кредитов находится в ведении Министерства финансов РФ, а их порядок определяется Бюджетным кодексом РФ и актами Правительства РФ.

Крупнейшими новыми кредиторами России являются международные финансовые организации, и прежде всего МВФ. Министерство финансов РФ является полномочным представителем Российской Федерации по всем вопросам, касающимся заключения соглашения о займе с МБРР, его использования, погашения, обслуживания. В свою очередь, оно предоставляет средства займа конечным субзаемщикам - российским министерствам, ведомствам, региональным и муниципальным органам власти, предприятиям и организациям.

Основными видами ценных бумаг по государственному и муниципальному кредиту являются государственные и муниципальные займы, государственные казначейские обязательства (КО) и государственные краткосрочные обязательства (ГКО).

Займы могут быть классифицированы по следующим основаниям:

1) по срокам действия  они делятся на краткосрочные (до одного года), среднесрочные (от  одного года до пяти лет) и  долгосрочные (от пяти до 30 лет). Все  долговые обязательства РФ погашаются в сроки, определяемые конкретными условиями займа, но не могут превышать 30 лет (ст. 98 Бюджетного кодекса РФ);

2) по праву эмиссии  они делятся на выпускаемые  Правительством РФ, правительствами национально-государственных и административно-территориальных образований и органами местного самоуправления, если это предусмотрено законом;

3) по признаку субъектов - держателей ценных бумаг займы делятся на:

-реализуемые только среди  населения;

-реализуемые только среди  юридических лиц (примером может  служить внутренний государственный  валютный облигационный заем);

-реализуемые как среди  юридических лиц, так и среди  населения (в частности, ГКО и  КО, которые государство продавало  не только коммерческим и государственным  структурам, но и населению);

4) по форме выплаты  доходов займы делятся на:

-процентно-выигрышные, владельцы  которых получают твердый доход  ежегодно путем оплаты купонов  или один раз при погашении  займа посредством зачисления  процента к начисленному номиналу  ценных бумаг без ежегодных  выплат (например, долговые казначейские  обязательства и т. д.);

-выигрышные - их владельцы  получают доход в форме выигрыша  в момент погашения облигаций; доход выплачивается только по  тем облигациям, которые попали  в тиражи выигрышей (бывают займы  и беспроигрышные, но сейчас они  в РФ не выпускаются);

-беспроцентные (целевые), которые  предусматривают выплату доходов  держателям облигаций или гарантируют  получение соответствующего товара, спрос на который в момент  выпуска займа не удовлетворяется;

5) по методам размещения  займы делятся на добровольные, размещаемые по подписке, и принудительные. Принудительные займы применяются  только в тоталитарных государствах. Займы но подписке близки к  займам принудительным, поэтому  в настоящее время они, как  и принудительные, в России не  применяются, кроме того займы  делятся на облигационные и  безоблигационные. Облигационные займы  предполагают эмиссию ценных  бумаг. Безоблигационные займы оформляются  подписанием соглашений, договоров, а также путем записей в  долговых книгах и выдачей  особых обязательств.

Различают также рыночные займы, т. е. такие, которые свободно покупаются и продаются на денежном рынке, и нерыночные, а также специальные выпуски, которые размещаются среди правительственных учреждений и фондов и не подлежат купле-продаже.

Все условия межправительственных займов фиксируются к специальных соглашениях, где оговаривается уровень процента, валюта предоставления и погашения займа и т. д.

Внешние облигационные займы на иностранных денежные рынках от имени государства-заемщика размещаются, как правило, банковскими консорциумами, которые за эту услугу взимают комиссионные.

На Министерство финансов РФ возложена обязанность и изготовления, хранения и рассылки облигаций государственных займов.

Обязанностью банковской системы является реализация ценных бумаг. Причем Центральный банк РФ производит первичную реализацию государственных ценных бумаг, а коммерческие банки - вторичную.

Центральный банк РФ и его учреждения на местах осуществляют операции по размещению долговых обязательств Российской Федерации, их погашению и выплате доходов в виде процентов по ним или в иной форме. Банк занимается также обслуживанием государственного внутреннего долга России.

Затраты по размещению, выплате доходов и погашению долговых обязательств Российской Федерации осуществляются за счет федерального бюджета.