Правовые основы государственного и муниципального кредита

объект складывающихся правоотношений — заемные денежные средства муниципальных образований, в целях оформления которых эмитируются ценные бумаги;

20 к,

рохина «Фин право Росс

598

Финансовое право России. Особенная  часть

преобладающая воля органа местного самоуправления, его обязательное участие;

муниципальные займы являются одним  из методов привлечения дополнительных финансовых ресурсов в бюджет муниципального образования;

отношения по поводу муниципального кредита всегда носят имущественный (денежный) характер.

Муниципальный кредит как форма  внутреннего публичного кредита  характеризуется тем, что временно свободные денежные средства населения, предприятий, организаций привлекаются на финансирование нужд местного сообщества путем выпуска и размещения ценных бумаг различных видов.

Источниками муниципального кредита  могут выступать: население соответствующего муниципального образования; государство; кредитные организации; другие муниципальные образования (взаимный кредит).

Правовое регулирование муниципального кредита осуществляется актами трех уровней: нормативными правовыми актами федерального, регионального уровня и непосредственно актами органов местного самоуправления. Специфика правовых основ муниципального кредита обусловлена тем, что, с одной стороны, общие принципы организации местного самоуправления являются предметом совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов, а с другой — установление основ кредитной политики относится к исключительной компетенции Российской Федерации.

Правовое регулирование муниципальных  займов осуществляется на основании ст. 132 Конституции РФ, закрепляющей самостоятельность органов местного самоуправления в утверждении и исполнении своих бюджетов, установлении местных налоговых сборов, а также в решении иных вопросов местного значения.

Развивая конституционные положения, Закон РФ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» относит финансовые средства от местных займов к доходному источнику муниципального бюджета (ст. 36).

Довольно обширное правовое регулирование  муниципальных кредитных отношений содержится в БК РФ: дано понятие муниципального заимствования, муниципального долга, уста-

Глава 23. Государственный и муниципальный  кредит                    599

новлены источники финансирования дефицита местного бюджета, меры ответственности по долговым обязательствам муниципальных образований и т. п. (ст. 91, гл. 14 и др.).

Федеральный закон «Об инвестиционной деятельности в Российской Федерации, осуществляемой в форме капитальных  вложений» предусматривает возможность  финансированиядн-вестиционной деятельности различными субъектами, в том числе органами местного самоуправления, за счет финансовых средств инвесторов (банковские, бюджетные кредиты, облигационные займы).

Впервые в истории современного российского права в ГК РФ включены нормы о договоре государственного и муниципального займа (ст. 817), которые распространяют правила о договоре государственного займа на правила в отношении займов, выпускаемых муниципальными образованиями.

Федеральный закон «О рынке ценных бумаг» называет в качестве эмитентов ценных бумаг и местные органы самоуправления (ст. 2).

Федеральный закон «Об особенностях эмиссии и обращения государственных  и муниципальных ценных бумаг» устанавливает правовые основы участия муниципальных образований в отношениях, возникающих в результате осуществления эмиссии ценных бумаг. Названный закон ограничивает размер дефицита бюджета муниципального образования 10 процентами собственных доходов, устанавливает величину расходов на обслуживание долга не более 15 процентов общей величины расходов местного бюджета.

Более детальное правовое обеспечение  муниципальный кредит получает в нормативных правовых актах субъектов РФ и непосредственно в актах органов местного самоуправления. Так, почти все региональные конституции и уставы содержат норму, определяющую право муниципальных образований на осуществление кредитной деятельности1. В ряде субъектов РФ приняты отдельные нормативные правовые акты, регулирующие кредитные отношения. К названной категории можно отнести Закон Республики Татарстан от 22 мая 1997 г. № 1181 «О государственном долге Республики Татарстан», применяемый и в

1 См., например, Конституцию Республики  Алтай (Основной закон); Конституцию Республики Татарстан.

600

Финансовое право России. Особенная  часть

сфере муниципальной кредитной  деятельности. Законы о финансовых основах местного самоуправления в субъектах РФ развивают положения конституций и уставов, конкретизируют полномочия органов местного самоуправления в сфере осуществления кредитной деятельности, формы муниципального долга и т. п. Например, Закон Саратовской области от 6 апреля 1999 г. № 16-ЗСО «О финансовой основе местного самоуправления в Саратовской области» дает определение муниципальным ценным бумагам, выделяет кредит в качестве самостоятельного звена финансовой системы муниципального образования, устанавливает компетенцию органов местного самоуправления в кредитной сфере. Закон Республики Адыгея от 8 октября 1997 г. № 54 «О местном самоуправлении» закрепляет право органов местного самоуправления на выпуск местных займов как гарантию самостоятельности местного самоуправления, одновременно устанавливает запрет на отмену или изменение названного права со стороны органов государственной власти республики.

Последующее правовое оформление кредитной  компетенции органов местного самоуправления осуществляется непосредственно финансово-правовыми актами муниципального уровня. Так, решением Тульской городской Думы от 24 января 2001 г. № 47/831 утверждено Положение «О долге муниципального образования города Тула Тульской области», решением Тюменской городской Думы от 27 мая 1999 г. № 437 утверждено Положение о порядке предоставления целевых займов (кредитов) из бюджета города и т. д.

Как и государственный кредит, муниципальный  кредит является комплексным правовым институтом, регулируемым нормами различных отраслей права.

Финансовые отношения в сфере  муниципального кредита возникают  в процессе финансовой деятельности органов местного самоуправления. Будучи урегулированными нормами финансового права, данные отношения становятся финансовыми правоотношениями с соответствующим составом и содержанием. Финансовые правоотношения в области муниципального кредита складываются по поводу формирования, функционирования и погашения внутреннего долга муниципального образования или государства, если муниципальный заем гарантирован государством.

Глава 23. Государственный и муниципальный  кредит

601

Отношения в области муниципального кредита всегда складываются по поводу образования, распределения и использования соответствующих финансовых ресурсов и носят имущественный (денежный) характер объекта.

В правоотношениях по муниципальному кредиту, как и в других финансовых отношениях, одной из сторон является, орган местного самоуправления. Вторым субъектом может быть любой участник финансовых правоотношений. Участие  органов местного самоуправления в  правоотношениях является обязательным, здесь орган самоуправления выступает заемщиком-эмитентом ценных бумаг.

Объектом правоотношений, возникающих  при проведении муниципального займа, являются заемные денежные средства органов местного самоуправления, в  целях оформления которых эмитируются ценные бумаги.

Все правоотношения в области муниципального кредита носят властный характер, так как именно органы местного самоуправления имеют право в одностороннем порядке устанавливать условия займа — временные границы действия правоотношений, платность, виды, основания прекращения и изменения.

БК РФ муниципальными заимствованиями  называет займы, привлекаемые от физических и юридических лиц в валюте Российской Федерации, по которым возникают  долговые обязательства органа местного самоуправления как заемщика или гаранта погашения займов другими заемщиками, выраженные в валюте Российской Федерации (ст. 91).

Муниципальные займы — это кредитные  отношения, складывающиеся между органами местного самоуправления, с одной стороны, и юридическими и физическими лицами — с другой, оформленные ценными бумагами от имени муниципального образования.

В соответствии с Федеральным законом  «Об особенностях эмиссии и обращения  государственных и муниципальных  ценных бумаг» муниципальными ценными бумагами признаются Ценные бумаги, выпущенные от имени муниципального образования (п. 1 ст. 2).

Федеральный закон «О рынке ценных бумаг» формулирует совокупность имущественных  и неимущественных прав, закрепляемых муниципальной эмиссионной ценной бумагой и

602

Финансовое право России. Особенная  часть

подлежащих удостоверению, уступке  и безусловному осуществлению; определяет обязанных и управомоченных лиц (ст. 16). Первым в отношениях муниципального займа является эмитент — органы самоуправления, несущие от своего имени обязательства перед владельцами ценных бумаг по осуществлению прав, закрепленных ими. Владельцем ценной бумаги является лицо, которому она принадлежит по праву собственности или по вещному праву (хозяйственного ведения или оперативного управления). Федеральный закон «О рынке ценных бумаг» содержит новые правовые признаки ценных бумаг, относящиеся к ценным бумагам местного уровня. Во-первых, муниципальной ценной бумагой удостоверяется не только имущественное, но и неимущественное право. Во-вторых, муниципальная ценная бумага не только подтверждает обязательственные требования к эмитенту, но и принадлежит ее владельцу на праве собственности (ином вещном праве). Одновременно важно обратить внимание на то, что на основании Федерального закона «Об особенностях эмиссии и обращения государственных и муниципальных ценных бумаг» не являются муниципальными ценными бумагами те ценные бумаги, обязательства по которым гарантированы муниципальным образованием, но эмитированы третьими лицами (ч. 6 ст. 15).

За последние годы развития рынка  муниципальных ценных бумаг были выпущены долговые обязательства самых  различных наименований: жилищные займы, муниципальные краткосрочные облигации, облигационные сберегательные займы, телефонные займы и т. д. На муниципальном уровне осуществляются эмиссия краткосрочных долговых обязательств, погашаемых паями муниципальной собственности, выпуск облигаций с дополнительными лотереями.

Займы органов местного самоуправления оформляются, как правило, в виде облигаций.

Эмиссия муниципальных ценных бумаг  осуществляется в соответствии с  Федеральным законом «Об особенностях эмиссии и обращения государственных и муниципальных ценных бумаг». Эмитентом ценных бумаг муниципального образования является исполнительный орган местного самоуправления, осуществляющий указанные функции в порядке, установленном законодательством РФ и уставом муниципального образования. Например, Устав г. Томска относит принятие решений о выпус-

Глава 23. Государственный и муниципальный  кредит

603

ке и размещении городских займов, о выделении ссуд и займов из средств городского бюджета к полномочиям мэра г. Томска. Аналогично вопрос об эмитенте муниципальных ценных бумаг решается уставами других муниципальных образований.

При эмиссии муниципальных ценных бумаг исполнительный орган местного самоуправления утверждает в форме пра-* вового акта Генеральные условия эмиссии, которые должны включать указания на вид ценных бумаг; форму их выпуска; срочность данного вида ценных бумаг; валюту обязательств; особенности денежного или имущественного характера исполнения обязательств; имеющиеся ограничения оборотоспособно-сти или круга приобретателей ценных бумаг. На основании Генеральных условий эмитент в лице исполнительного органа местного самоуправления принимает документ также в форме правового акта, содержащий конкретные условия выпуска и обращения муниципальных ценных бумаг. Федеральный закон «Об особенностях эмиссии и обращения государственных и му-ниципальных ценных бумаг» определяет перечень условий, которые обязательно должны содержаться в названном документе: вид ценных бумаг; сроки их обращения; номинальную стоимость одной ценной бумаги; порядок размещения выпуска; способы осуществления прав по ценным бумагам; размер или порядок расчета дохода и иные существенные условия.

В отличие от условий эмиссии  ценных бумаг федерального уровня правовой акт о муниципальной эмиссии  должен содержать дополнительную информацию о муниципальном бюджете развития и текущем бюджете; о суммарной величине муниципального долга на момент эмиссии; об исполнении трех предыдущих муниципальных бюджетов.

По итогам эмиссии исполнительным органом местного самоуправления составляется отчет, принимаемый в форме правового акта.

Условия эмиссии в форме правового  акта подлежат регистрации в федеральном органе исполнительной власти, уполномоченном Правительством РФ на составление или исполнение Федерального бюджета.

Первичная эмиссия муниципальных  ценных бумаг осуществ-

яется на основании решения об эмиссии отдельного выпуска

муниципальных ценных бумаг в соответствии с Генеральными

w:

604

Финансовое право России. Особенная  часть

Глава 23. Государственный и муниципальный  кредит

605

условиями и условиями эмиссии. Решение о выпуске должно содержать обязательные условия, складывающиеся из следующих элементов: наименование эмитента; даты начала, периода размещения и погашения ценных бумаг; вид и форма выпуска ценных бумаг; номинальная стоимость одной ценной бумаги; количество ценных бумаг данного выпуска; наименование регистратора или депозитария, осуществляющего учет прав владельцев муниципальных ценных бумаг; имеющиеся ограничения и иные существенные условия эмиссии. В качестве иных существенных условий муниципальными решениями указываются порядок использования средств займа, процедура и органы контроля за соблюдением условий эмиссии и целевым использованием средств займа, запрет на разглашение и иное использование конфиденциальной информации и т. п. Названные условия должны быть опубликованы в средствах массовой информации или раскрыты эмитентом иным способом не позднее чем за два рабочих дня до даты начала размещения.

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 Список литературы

1. Финансы: Учебник /Под ред. В.В. Ковалева М:ТК Велби, Изд-во Проспект, 2004

2.  4. Бабич А.М., Павлова Л.Н. Государственные и муниципальные финансы. - М.: ЮНИТИ, 1999

3.