Организация бюджетного процесса в Российской Федерации

Установлены следующие виды мер государственного принуждения (воздействия), которые  могут применяться к нарушителям  бюджетного законодательства:

1) предупреждение  о ненадлежащем исполнении бюджетного  процесса;

2) блокировка расходов;

3) изъятие  бюджетных средств; 

4) приостановление  операций по счетам в кредитных  организациях;

5) наложение  штрафа;

6) начисление  пени и др.

Таким образом, в действующем бюджетном  законодательстве предпринята попытка  сформировать систему мер юридической ответственности за правонарушения в сфере бюджетной деятельности. Однако, проведенный анализ позволяет утверждать, что указанная попытка, по сути, увенчалась неудачей. Степень эффективности существующих норм бюджетного права в этой части по-прежнему оставляет желать много лучшего. Указанное обстоятельство в свете известных организационных, политических, криминалистических и т.д. проблем функционирования бюджетной системы Российской Федерации и развития системы бюджетного федерализма нелишний раз подчеркивает насущность задачи дальнейшего совершенствования механизма правовой защиты бюджетных интересов государства, и, в первую очередь, повышения эффективности мер ответственности за нарушения бюджетного законодательства. Для этого, по нашему мнению, необходимо внесение соответствующих изменений в бюджетное и административное законодательство. Очевидна необходимость урегулировать вопросы юридической ответственности за нарушения бюджетного законодательства и регламентировать санкции и порядок их реализации непосредственно в нормах БК РФ по аналогии с тем, как схожие задачи решаются в статьях 116-129 и 132-136 Налогового кодекса Российской Федерации. Для решения этой задачи, необходимо внесение соответствующих изменений в статьях 289-306 БК РФ.

Приведем, в качестве примера, несовершенство действующих положений бюджетного законодательства в рассматриваемой сфере лишь некоторые недостатки имеющихся норм Бюджетного кодекса Российской Федерации об юридической ответственности. Так, в ст. 295 Бюджетного кодекса Российской Федерации установлена ответственность за несоответствие бюджетной росписи расходам, утвержденным бюджетом. При ближайшем рассмотрении данную статью можно квалифицировать как коллизионную ввиду того, что она прямо противоречит другим положениям БК РФ, в частности, согласно ст. 217 БК РФ исполнение бюджетов всех уровней бюджетной системы Российской Федерации осуществляется уполномоченными исполнительными органами на основе бюджетной росписи, а, следовательно, бюджетная роспись и является носителем информации о расходной части бюджета. Естественно, что информация, отраженная в сводной бюджетной росписи в установленных законом случаях, может изменяться путем корректировки бюджетных ассигнований в соответствии со ст. 228 Бюджетного кодекса Российской Федерации. Таким образом, применение ответственности за несоответствие бюджетной росписи расходам, утвержденным бюджетом, может парализовать бюджетный процесс на стадии исполнения бюджета, сделав невозможным реализацию прав, предоставленных участникам бюджетного процесса .

Другое  положение, а именно, ст. 296 БК РФ "Несоответствие уведомлений о бюджетных ассигнованиях  и лимитах бюджетных обязательств бюджетной росписи", предусматривающая  ответственность за финансирование расходов, не включенных в бюджетную роспись в условиях казначейского порядка исполнения бюджетных обязательств, предусматривающей их процедуры санкционирования расходов бюджета, а также предварительный и текущий контроль, осуществляемый органом, исполняющим бюджет, исключают возможность направления средств бюджета на финансирование расходов, не включенных в бюджетную роспись. Поэтому, применение положений данной статьи практически невозможно ввиду отсутствия возможности у участников бюджетных правоотношений для совершения подобного деяния.

Не менее  проблематична судьба ст. 298 Бюджетного кодекса Российской Федерации "Предоставление бюджетных кредитов, бюджетных ссуд с нарушением установленного порядка", так как во вновь принятом Кодексе  Российской Федерации об административных правонарушениях и Уголовном кодексе Российской Федерации не предусмотрены санкции за предоставление бюджетных кредитов и бюджетных ссуд с нарушением установленного порядка.

Данные  нарушения в условиях бюджетного процесса влекут применение бюджетной  ответственности согласно ст. 298 БК РФ:

1) изъятие  в бесспорном порядке предоставленных  бюджетных средств; 

2) вынесение  предупреждения о ненадлежащем  исполнении бюджетного процесса.

Поэтому ставить вопрос только о совершенствовании  бюджетного законодательства без внесения изменений и дополнений в Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях, Уголовный кодекс Российской Федерации и другие нормативные акты, по меньшей мере, недостаточно обосновано. Проблема привлечения к бюджетной ответственности за совершение нарушений бюджетного процесса, предусмотренных БК РФ, не замыкается в рамках бюджетного права. Отмеченные проблемы российского бюджетного законодательства имеют комплексный характер, именно поэтому, в Российской Федерации наиболее острым является вопрос о реформировании правовых основ бюджетной деятельности государства .

Положения ст. 299 БК РФ "Предоставление бюджетных  инвестиций с нарушением установленного порядка" так же отсылают нас к  КоАП РФ и УК РФ. Однако, в Кодексе  Российской Федерации об административных правонарушениях и Уголовном кодексе Российской Федерации не содержится санкций за предоставление бюджетных кредитов и бюджетных ссуд с нарушением установленного порядка, а следовательно, в очередной раз Бюджетный кодекс Российской Федерации делает отсылку (содержит бланкетную норму) к механизму привлечения к ответственности, который в действующем законодательстве отсутствует.

Еще одним  положением БК РФ, подтверждающим правильность сделанных выводов, является ст. 300 "Предоставление государственных или муниципальных гарантий с нарушением установленного порядка", также адресующая к ответственности, которая должна быть установлена в рамках административного и уголовного законодательства при отсутствии там данных норм. Поэтому за предоставление бюджетных ссуд, бюджетных инвестиций и бюджетных гарантий с нарушением установленного порядка может наступать только ответственность, предусмотренная самим Бюджетным кодексом Российской Федерации. Поэтому замкнутость правового регулирования данных нарушений бюджетного законодательства и вопрос ответственности в самом бюджетном законодательстве, при отсутствии достаточной научной разработанности проблематики регулирования ответственности за нарушения бюджетного законодательства как охранительного механизма обеспечения эффективного функционирования бюджетной системы Российской Федерации, носит явно негативный характер.

Отдельно  следует отметить факт наличия коллизий ст. 303 и ст. 304 БК РФ, предусматривающих  ответственность за "Несоблюдение обязательности зачисления доходов бюджетов" и "Несвоевременное исполнение платежных документов на перечисление средств, подлежащих зачислению на счета бюджетов" соответственно. Ввиду того, что осуществление контроля за своевременностью зачисления средств в доход бюджета осуществляется согласно ст. 304 БК РФ налоговыми органами и органами Федерального казначейства, а учреждения Банка России либо иные кредитные организации, в которых открыты счета по учету доходов соответствующего бюджета, не имеют таких полномочий, ст. 303 БК РФ, предусматривающая ответственность за незачисление доходов бюджета государственными органами и органами местного самоуправления, является фактически недействующей. Такая же ситуация в условиях казначейского исполнения обязательств бюджетной системы Российской Федерации сложилась и со ст. 305 Бюджетного кодекса Российской Федерации "Несвоевременное исполнение платежных документов на перечисление бюджетных средств на лицевые счета получателям бюджетных средств", которая является недействующей, т.к. перечисление средств на лицевые счета бюджетополучателей является операцией аналитического учета, не осуществляемой кредитными организациями. С момента полного перехода на казначейский способ исполнения федерального бюджета все бюджетные средства данного уровня бюджетной системы стали перераспределяться в системе федерального казначейства. Многие положения БК РФ, включая статьи об ответственности, по отношению к кредитным организациям фактически не могут быть применены в силу того, что расчеты между участниками бюджетного процесса через кредитные организации не осуществляются.

Применительно к ст. 306 Бюджетного кодекса Российской Федерации "Несвоевременное осуществление  платежей по подтвержденным бюджетным  обязательствам", следует отметить, что самим БК РФ предусмотрено подтверждение только денежных обязательств бюджета, т. к., исходя из терминологии, используемой в ст. 222 БК РФ, бюджетное обязательство - это признанная органом, исполняющим бюджет, обязанность совершить расходование средств соответствующего бюджета в течение определенного срока, возникающая в соответствии с законом о бюджете и со сводной бюджетной росписью. Данное положение напрямую взаимосвязано со ст. 223 БК РФ, определяющей порядок утверждения и доведения лимитов бюджетных обязательств, что регламентирует "Порядок организации работы по доведению через органы Федерального казначейства Министерства финансов Российской Федерации объемов бюджетных ассигнований, лимитов бюджетных обязательств и объемов финансирования расходов федерального бюджета", утвержденный приказом Министерства финансов Российской Федерации от 10 июня 2003 г. N 50 (45). Поэтому, применение ст. 306 БК РФ возможно исключительно при наличии прямо установленных оснований.  
 
 
 
 
 
 
 
 
 

3.2 Бюджетные правонарушения разнообразны, поэтому многими специалистами выделяются самые различные группы таких нарушений, наиболее тесно связанных по своему содержанию:

1) нарушения  порядка функционирования бюджетной  системы: неисполнение закона (решения)  о бюджете, нецелевое использование  бюджетных средств;

2) нарушения  законных прав и интересов  получателей бюджетных средств:  неперечисление, неполное, несвоевременное  перечисление бюджетных средств  получателям; несвоевременное зачисление  бюджетных средств на счета  получателей, несвоевременное доведение  до получателей уведомлений о бюджетных ассигнованиях, о лимитах бюджетных обязательств;

3) нарушения  доходной части бюджетов: несоблюдение  обязательности зачисления доходов  бюджетов, доходов бюджетов государственных  внебюджетных фондов и иных  поступлений в бюджетную систему Российской Федерации; несвоевременное исполнение платежных документов на перечисление средств, подлежащих зачислению на счета бюджета и государственных внебюджетных фондов;

4) нарушения  расходной части бюджетов: финансирование  расходов, не включенных в бюджетную роспись; финансирование в размерах, превышающих размеры, включенные в бюджетную роспись и утвержденные лимиты бюджетных обязательств; несоблюдение нормативов финансовых затрат на оказание государственных или муниципальных услуг; несоблюдение предельных размеров дефицитов бюджетов, государственного или муниципального долга и расходов на обслуживание государственного или муниципального долга;

5) нарушения  гарантий выполнения бюджетных  обязательств: отказ подтвердить  принятые бюджетные обязательства, кроме оснований, установленных БК РФ; несвоевременное подтверждение бюджетных обязательств, несвоевременное осуществление платежей по подтвержденным бюджетным обязательствам;

6) нарушения  порядка выделения бюджетных  средств: несоответствие бюджетной росписи закону (решению) о бюджете, уведомлений о бюджетных ассигнованиях, о лимитах бюджетных обязательств утвержденным расходам и бюджетной росписи;

7) нарушения  порядка составления проектов  бюджетов, ведения бюджетной отчетности  и счетов: несвоевременное представление проектов бюджетов и отчетов об исполнении бюджетов; открытие счетов бюджета в кредитных организациях при наличии на соответствующей территории отделений ЦБ РФ.

Законодатель  при принятии решений по совершенствованию  бюджетного законодательства должен опираться на следующие позиции. Экономическая и правовая модель бюджетных отношений, заложенная в БК РФ, неэффективна с точки зрения предотвращения нарушений законодательства, поскольку нечетко регламентирует вопросы бюджетного, налогового федерализма, межбюджетных отношений. Нормы бюджетного законодательства об ответственности, основа которых - БК РФ, не согласованы с действующими нормами РФ: из 22 видов оснований применения мер принуждения по БК РФ РФ, по сути, включено лишь четыре. Отмечается несоответствие бюджетного законодательства с законами и актами других отраслей права, что объясняется несогласованностью подходов в законопроектной работе. Необходимо в законодательном порядке придать бюджетным обязательствам статус властных (публичных) имущественных (денежных) обязательств, невыполнение которых влечет за собой не только административную, дисциплинарную ответственность, но и возмещение имущественного вреда субъектам бюджетных отношений. Следует ясно определить в БК РФ имущественную ответственность за вред, причиненный интересам государства и субъектов нарушениями бюджетного законодательства. По аналогии с правилами, установленными НК РФ (налоговые органы согласно ст. 35 обязаны нести ответственность за убытки, причиненные налогоплательщикам), следует закрепить обязанность государственных органов, участвующих в бюджетной деятельности, нести ответственность за ущерб, причиненный получателям бюджетных средств. Получатели бюджетных средств тоже должны отвечать за убытки, причиненные своими незаконными действиями.

Нормы БК РФ об ответственности разработаны  без согласования с Налоговым, Гражданским  кодексами РФ, законодательством  о местном самоуправлении во многих случаях без учета конституционных  прав субъектов Федерации и с  нарушением регулирования денежных обязательств как имущественных отношений, определенных ГК РФ.