Государственный финансовый контроль: содержание, задачи, субъекты. Эффективность государственного финансового контроля

В отечественной науке и практике нет единого понимания государственного финансового контроля, нет его концепции. Отсутствие единых методик, стандартов контрольной деятельности влечет за собой разобщенность, разнотолкование, разнодействие контрольных органов на всех уровнях национальной экономики18.

Все эти проблемы и должна, по нашему мнению, решить стандартизация государственного финансового контроля. Для этого должны быть узаконены понятие государственного финансового контроля и его параметры. Проверки, ревизии, обследования целесообразно проводить, руководствуясь едиными методиками и программами. В данный момент каждый регион использует свои методики. Единых стандартов, методик и программ на национальном уровне (для всех регионов) до сих пор не существует.

Принятие вышеуказанных мер позволит повысить эффективность государственного финансового контроля, обеспечить сохранность ресурсов регионов России. Своевременное выявление финансовых нарушений способен обеспечить эффективный государственный финансовый контроль. Путем организации эффективной системы государственного финансового контроля можно обеспечить экономическую безопасность регионов России. При этом исключительную актуальность в настоящее время приобретает проблема организации системы эффективного государственного финансового контроля, адекватная современному уровню управления регионами. Существующую в настоящее время в России систему государственного финансового контроля системой как таковой назвать весьма сложно. Функционирует «скорее не система, а некая совокупность разрозненных и слабо связанных между собой контролирующих органов, на которые возложены функции государственного финансового контроля». Например, по мнению Федерального Собрания РФ, Федеральной службой финансово-бюджетного надзора неэффективно проводилась работа в регионах по взысканию штрафов за нарушение бюджетного и валютного законодательства Российской Федерации. По данным Федерального Собрания РФ, за 2011 - 2012 годы задолженность по уплате штрафов увеличилась более чем в 59 раз и составила 423,8 млрд. рублей, а невозможная к взысканию задолженность по уплате штрафов (задолженность с истекшим сроком исковой давности три года) за тот же период увеличилась более чем в 23 раза и составила 1,1 млрд. рублей19.

Таким образом, назрела необходимость в комплексном реформировании системы государственного (муниципального) финансового контроля и определении единых критериев его осуществления, в том числе и на региональном уровне. В целях повышения качества управления бюджетным процессом необходимо установить правовые и методологические основы государственного (муниципального) финансового контроля, а также ужесточить меры принуждения за нарушение бюджетного законодательства Российской Федерации. Кроме того, необходимо установить единые требования к определению степени эффективности использования бюджетных средств. Нуждается в совершенствовании и система подготовки и повышения квалификации кадров в области государственного (муниципального) финансового контроля.

2. Аудит эффективности как форма внешнего государственного финансового контроля

Необходимым условием развития аудиторской деятельности в направлении становления и реализации аудита эффективности является систематизация связанных с этим направлением понятий и видов аудиторских услуг20.

Аудит эффективности можно определить как независимую оценку или проверку степени, в которой государственное предприятие, программа или организация работают эффективно и результативно, с надлежащим вниманием к экономному расходованию средств.

Аудит эффективности условно можно разделить на два вида:

1) аудит результатов функционирования  деятельности того или иного  ведомства, результатов выполнения  той или иной программы;

2) аудит процесса управления, который используется проверяемой организацией для достижения поставленной цели.

Существуют также иные подходы к выделению видов аудита эффективности использования средств бюджета: аудит целевого использования средств бюджетов и анализ эффективности использования выделяемых средств21.  Такое разделение не совсем корректно, поскольку аудит целевого использования средств бюджетов в контексте международных стандартов -  это финансовый аудит.

Финансовый аудит и аудит эффективности отличаются постановкой заданий, предметами и методами проведения проверок, а также оформлением их результатов в отчетах. Задачи финансового аудита состоят в определении правильности ведения, полноты учета и отчетности доходов и расходов в рамках выполнения государственного бюджета, а также законности и целевого использования бюджетных средств. Задачами аудита эффективности является определение экономности, производительности и результативности использования государственных средств. То есть, при проведении аудита эффективности основное внимание уделяется оценке разных аспектов результатов использования государственных средств их получателями: министерствами, ведомствами, организациями и предприятиями.

Финансовый аудит и аудит эффективности являются составляющими аудита государственных финансов.   Государственный аудит бюджетных средств - это система мероприятий по проверке законности, целесообразности и эффективности действий по формированию, распределению и использованию финансовых ресурсов, находящихся в распоряжении федерального правительства, региональных и местных органов власти22. Указанная дефиниция является наиболее широкой, поскольку основывается на определении сущности финансов, охватывает задачи финансового аудита и аудита эффективности, делает акцент на все уровни формирования, распределения и использования финансовых ресурсов.

Аудит эффективности охватывает не только специфическую финансовую деятельность, но и весь спектр государственной деятельности, в том числе организационную и административные системы. Таким образом, аудит эффективности предусматривает проверку разных сторон деятельности государственных и других органов с целью определения эффективности использования ими бюджетных средств, выделенных для предоставления соответствующих государственных услуг, выполнения государственных, отраслевых и региональных программ.

Аргументированной является дефиниция, трактующая аудит эффективности как самостоятельную оценочную форму контроля в системе государственного финансового контроля,  включающую исследование эффективности использования бюджетных средств,  аудит эффективности принятия решений в сфере управления государственными ресурсами; аудит эффективности выполнения государственных программ (функций); аудит эффективности использования государственных финансовых ресурсов.  Регламент Счетной палаты Российской Федерации не дает определения  понятию аудит эффективности, однако п. 8 статьи 2.2 указывает на то, что годовой план работы Счетной палаты формируется на основе предложений аудиторов Счетной палаты и должен предусматривать обеспечение всестороннего системного контроля за формированием и использованием средств федерального бюджета и бюджетов государственных внебюджетных фондов; определение законности, эффективности и целесообразности использования, управления и распоряжения государственной собственностью23.

Аудит эффективности определяет результат использования государственных средств, проверяет не только законность и целевое исполь­зование средств, но и эффективность затрат финансовых ресурсов с точки зрения решения обще­государственных задач. Аудит эффектив­ности, помимо функции контроля, обеспечивает прозрачность деятель­ности органов власти, предоставляет общественности точную и всеобъемлющую информацию о ре­зультатах их работы.  В 2013 г. Счетной палатой Российской Федерации продолжена работа по увеличению удель­ного  веса одного из наиболее перспективных и социально значимых видов контрольной деятельности - аудита эффективности. В рамках внедре­ния аудита эффективности в практику Счетной палаты осуществляется перестройка имеющихся форм и методов финансового контроля, внесение предложений по соответствующим измене­ниям действующего законодательства.

Понятие эффективности использования бюджетных средств является многогранной категорией – экономической, социальной, технической, технологической, управленческой и т.д. В каждой сфере социально-экономической и общественной деятельности, в зависимости от предмета проведения контрольного мероприятия, эффективность измеряется конкретными критериями, которые учитывают весь комплекс особенностей деятельности объекта контроля и ее финансирования. В частности, критериями эффективности социальной политики в конкретном регионе или сфере деятельности могут быть: повышение уровня и качества жизни населения; сокращение социальной и имущественной/материальной дифференциации населения; уменьшение региональной дифференциации условий реализации социальных прав граждан.

Эффективность как экономическую категорию можно определять с помощью таких элементов:

1) производительность - это соотношение  между выпуском продукции, предоставлением услуг и другими результатами деятельности распорядителя или получателя средств Государственного бюджета и использованными на их производство материальными, финансовыми и трудовыми ресурсами;

2) результативность - степень соответствия фактических результатов деятельности распорядителя  или получателя бюджетных средств запланированным результатам;

3) экономность - достижение распорядителем  или получателем бюджетных средств  запланированных результатов за  счет использования наименьшего объема бюджетных средств или достижения наилучшего результата за счет использования заданного объема бюджетных средств.

Аудит эффективности использования бюджетных средств может быть проведен на основании оценки как всех этих элементов в комплексе, так и каждого отдельно, или лишь одного из них).

Проведение аудита эффективности предполагает наличие четких критериев, которые представляют собой обоснованные, четкие и осуществляемые стандарты или показатели измерения экономности, производительности и результативности процесса управления и расходования государственных средств. Критерии аудита эффективности должны быть своего рода "нормативной моделью", то есть показывать, какой результат в сфере или деятельности объекта аудита является свидетельством эффективности использования государственных средств. В случае, если реальные показатели функционирования бюджетной сферы или деятельности проверяемого объекта аудита отвечают установленным критериям или превышают их, то можно сделать обоснованный вывод или заключение о том, что государственные средства используются с достаточной степенью эффективности. Критерии должны отвечать специфике деятельности бюджетной сферы или проверяемых министерств, ведомств, организаций  и служить основой для выводов и рекомендаций по итогам проведенного аудита.

В зависимости от целей аудита эффективности возможно применение двух видов критериев для оценки  эффективности:

1) критерии, характеризующие прямые  результаты деятельности объекта  аудита (показатели расходов, то  есть финансовых, трудовых и материальных ресурсов, использованных для получения конкретных результатов; показатели непосредственных результатов осуществленных затрат; соотношение между осуществленными затратами ресурсов (в стоимостном выражении) и полученными при этом результатами (объемом выпуска продукции, произведенных работ, оказанных услуг);

2) критерии, отображающие конечные  социальные результаты деятельности  объекта аудита в части оценки  результатов предоставления услуги, финансируемой из бюджета, для  ее получателей.

Критерии эффективности могут определяться: паспортами бюджетных программ; нормативными актами и внутренними регламентами проверяемого объекта; стандартами качества работы и контроля, на основании которых возможно провести  сравнительный анализ и оценить степень реализации заданий, функций, отдельных видов деятельности, финансовых операций объектами проверки, то есть, достигнутых результатов. Аудиторы Счетной палаты при подготовке проекта программы проверки могут согласовывать  с должностным лицом объекта проверки критерии, которые будут применяться для оценки эффективности их деятельности в части использования государственных средств.

После того, как определены цели и критерии аудита эффективности, необходимо определить подходы к его проведению, которые обеспечат достижение наилучших результатов и при этом сведут к минимуму расходы на его проведение. Подходы к аудиту эффективности - это конкретные методы проведения аудита, в соответствии с которыми будет осуществляться сбор фактических данных и доказательств. В процессе аудита могут применяться следующие методы: анализ организации работы проверяемых объектов; анализ результатов их работы; анализ конкретных ситуаций и  имеющихся данных; обследование. Предметом аудита эффективности является деятельность  распорядителей относительно использования бюджетных средств для достижения возложенных на них заданий, функций и результативных показателей, определенных паспортами бюджетных программ, показателей эффективности долгосрочных государственных программ, финансирование которых проводится за счет бюджетных средств.

Проверка эффективности использования бюджетных средств может осуществляться за один или за несколько периодов финансовой отчетности и состоит из четырех этапов:

­  планирование проверки – заключается в выборе вопросов и объектов проверки, предварительном изучении объектов проверки и подготовке программы проверки;

­  проведение проверки – сбор необходимых доказательств – материалов относительно соблюдения (несоблюдения) эффективного и целевого использования средств;

­  подготовка отчета по результатам проверки – установление и оценка фактов нарушений и недостатков, разработка предложений относительно их устранения, совершенствования нормативно-правовых актов, повышения эффективности использования бюджетных средств;

­  контроль выполнения решений (выводов), принятых по результатам проверки.