Государственный финансовый контроль: содержание, задачи, субъекты. Эффективность государственного финансового контроля

- равноправие каждого участника  взаимодействия, в том числе при  постановке проблемных вопросов, внесении предложений, участии в контрольных мероприятий и т.д. Гарантия того, что его мнение будет услышано;

- взаимную информационную открытость  и доверие, т.е. обоюдное доверие  между участниками межведомственного  взаимодействия и предоставление (обмен) друг другу необходимой для совместной деятельности информации;

- четкое распределение функций, прав и обязанностей участников  взаимодействия, исполнение обязательств  согласно общему сводному плану  деятельности, предсказуемость, регулярность  и самовозобновляемость;

- компетентность и ответственность  участников межведомственного взаимодействия  – наличие профессиональных знаний, умений и навыков, необходимых  для осуществления своих функций, а также ответственность за  принимаемые в рамках межведомственного взаимодействия обязательства;

- необходимость материальной организации, обладающей определенными средствами  и ресурсами;

- независимость функционирования  института межведомственного взаимодействия, его устойчивость и способность  к самовозобновлению, которую могут обеспечить определенные деперсонифицированные обязанности и права участников взаимодействия. Т.е. к новому органу, который включается в межведомственное взаимодействие и/или замещает выбывший, предъявляются обезличенные требования.

Соблюдение всех вышеперечисленных требований свидетельствует о том, что межведомственное взаимодействие как глубокое, сопряженное отношение между сотрудниками различных субъектов государственного финансового контроля, приобретает регулярный, самовозобновляющийся и качественный характер.

Если во взаимодействии объединяют свои усилия в направлении решения общей задачи три и более ведомств, то целесообразно принять решение о создании взаимоудобных институциональных структур – различных координационных советов, центров, комиссий (далее по тексту – структур). Такое становление и последующее практическое применение норм, правил, требований является собственно институционализацией межведомственного взаимодействия.

Закрепленная в законодательстве13 схема процесса создания структур выглядит следующим образом. Орган власти, инициирующий создание структуры межведомственного взаимодействия и принимающий на себя организационно-техническое обеспечение деятельности создаваемой структуры, разрабатывает проект положения, в котором указывает наименование структуры и цель ее создания; определяет  должность руководителя структуры – координатора взаимодействия; устанавливает состав по должности заместителей председателя и ответственного секретаря, а также состав представителей органов, реализующих решения структуры; указывает участников данного института межведомственного взаимодействия; определяет порядок принятия решений и доведения их до органов, обеспечивающих реализацию решений структуры, либо форму представления предложений структуры; определяет полномочия координатора и ее членов; устанавливает продолжительность работы структуры.

Когда проект положения о создании институциональной структуры межведомственного взаимодействия одобрен и утвержден в соответствии с нормами законодательства, координатором взаимодействия разрабатывается и согласовывается с участниками межведомственного взаимодействия подробный регламент работы, в котором находят отражение, в частности, следующие аспекты:

1) основные положения: основание для создания структуры (нормативно-правовой акт), ее состав (представители соответствующих субъектов контроля), порядок вхождения/выхода из состава структуры, характер принимаемых решений (обязательный или рекомендательный);

2) цели и задачи структуры;

3) права и обязанности участников взаимодействия;

4) организационные вопросы деятельности структуры (сроки и порядок проведения заседаний, оформление решений и т.д.);

5) материальная основа деятельности структуры.

Завершающим этапом процесса институционализации межведомственного взаимодействия можно считать создание, в соответствии с нормами права и принципами управления, четкой статусно-ролевой, институциональной структуры, которая внешне может быть охарактеризована как совокупность контрольных органов и должностных лиц, представляющих эти органы и осуществляющих целенаправленную совместную деятельность. С содержательной стороны – это совокупность стандартизированных образцов поведения и ролей должностных лиц, направленных на повышение эффективности всей системы государственного финансового контроля и государственного управления в целом.

Проведенный анализ имеющихся в настоящее время институциональных структур позволяет сделать вывод, что в зависимости от вида межведомственного взаимодействия можно дифференцировать эти структуры на вертикальные, горизонтальные и сетевые.

Вертикальное взаимодействие обеспечивает дифференциацию и конкретизацию управленческой информации, принятой на верхней точке власти, ее прохождение по всем уровням иерархии, доведение до исполнителя и подчинение его поведения соответствующим требованиям. Этот вид взаимодействия, большей частью, характерен для цепочки «министерство – служба – агентство», т.е. когда один из органов наделяется властью и возможностью диктовать другому что, когда и кто должен делать, какой результат необходимо получить; какие средства для этого можно использовать (или, наоборот, запрещать использовать определенные ресурсы). Универсальной формой проявления таких отношений является общепринятая административная субординация, известная под названием линейное руководство14.

В рамках межведомственных структур, создаваемых по вертикальному типу, (например, в различных профессиональных ассоциациях) линейное руководство может заменить внешняя «принужденная» координация. Кроме того, среди характерных признаков структуры такого типа можно выделить строгую иерархичность с властными элементами, вертикальную коммуникативную систему с сильно развитыми прямыми связями и слабо налаженной обратной связью, формальный характер социальных отношений, стремление к стандартизации форм взаимодействия внутри структуры, когда орган, координирующий взаимодействие, сам формирует общие (единые для всех участников) подходы к взаимодействию. К организационным формам, посредством которых преимущественно осуществляется сотрудничество, можно отнести конференции, традиционные запросы, консультации, а также различные формы «обучающего» взаимодействия, например практические семинары для сотрудников контрольных органов – участников межведомственного взаимодействия.

Создание вертикальных структур межведомственного взаимодействия больше присуще федеральному уровню государственного управления, в то время как на уровне субъектов Федерации наблюдается другой вид межведомственного взаимодействия – горизонтальный. Связи органов, находящихся на одном иерархическом уровне, до сих пор остаются малоизученными. Хотя законченный пирамидальный вид с мощно развитыми нижними пластами система органов государственного финансового контроля приобретает благодаря наличию именно горизонтальных связей15, которые выражаются в компетентном сотрудничестве и партнерских отношениях. Среди признаков горизонтальных структур можно выделить координационный, а не субординационный, как в вертикальных структурах, характер отношений, открытость коммуникативных сетей, а также присутствие неформальных (персонифицированных) связей, среди организационных форм деятельности – создание межведомственных рабочих групп для осуществления совместных контрольных мероприятий, координационные совещания и т.д. Ярким примером структур межведомственного взаимодействия, образованных по горизонтальному типу, является региональные межведомственные координационные советы по вопросам государственного финансового контроля, созданные в Республике Татарстан и в Ульяновской области.

Между муниципальными контрольно-счетными органами России происходит развитие сетевого межведомственного взаимодействия. Так, добровольное объединение сотрудников 239 муниципальных органов в Союз муниципальных контрольно-счетных органов России (далее по тексту – Союз МКСО) является тому подтверждением.

Взаимодействие внутри сети осуществляется на нескольких уровнях:

1) объединение специалистов муниципальных  контрольно-счетных органов в  рамках одного федерального округа, которые активно обмениваются  опытом, совместно вырабатывают новые знания и оказывают друг другу профессиональную поддержку;

2) создание сети таких объединений  во всех федеральных округах  страны с целью консолидации  в Союз МКСО; 3) привлечение в  сеть специалистов контрольных  органов другого уровня государственного управления (например, Счетной палаты РФ или контрольно-счетных органов субъектов РФ) с целью повышения ресурсной базы Союза.

Сетевая структура, согласно данным реестра членов Союза МКСО по состоянию на июнь 2009 года, включала в себя:

- Союз МКСО Северо-западного федерального округа (20 муниципальных органов финансового контроля);

- Союз МКСО Центрального федерального  округа (36 муниципальных органов  финансового контроля);

- Союз МКСО Приволжского федерального  округа (79 муниципальных органов  финансового контроля);

- Союз МКСО Южного федерального  округа (17 муниципальных органов  финансового контроля);

- Союз МКСО Уральского федерального  округа (56 муниципальных органов  финансового контроля);

- Союз МКСО Сибирского федерального  округа (12 муниципальных органов  финансового контроля);

- Союз МКСО Дальневосточного  федерального округа (19 муниципальных  органов финансового контроля).

В самом общем виде Союз МКСО представляет собой структуру, состоящую из групп узлов, которыми являются служащие муниципальных контрольных органов, и связей, социальных взаимоотношений между ними. Система личных контактов, которая образуется между специалистами муниципальных контрольно-счетных органов в ходе такого межведомственного взаимодействия, чрезвычайна важна. Ведь социальные сети зачастую служат основными каналами доступа к новым подходам в контрольно-ревизионной деятельности и передовому опыту других муниципальных органов, а также развивают навыки служащих и стимулируют их к обучению.

Резюмируя вышеизложенное, отметим, что укрепление государственной власти в целом и совершенствование системы государственного финансового контроля, в частности, может быть достигнуто за счет скрытых, внутренних резервов, а именно: упорядочения деятельности субъектов государственного финансового контроля и интеграции их ресурсных возможностей. В этой связи проблемы межведомственного взаимодействия в сфере ГФК представляют серьезный научный и прикладной интерес, так как от их решения зависит эффективность осуществления контрольной деятельности субъектов госфинконтроля.

2. Эффективность государственного финансового контроля
1. Понятие эффективности государственного финансового контроля и необходимость ее повышения

Укрепление уровня экономической безопасности регионов в значительной степени достигается повышением их эффективности деятельности. Немало способствует этому учет результатов работы контролирующих органов. Эффективный государственный финансовый контроль способен обеспечить экономическую безопасность регионов России путем организации эффективной системы государственного финансового контроля, направленной на предотвращение усиления позиций теневой экономики.

При этом под экономической безопасностью следует понимать экономическую категорию, характеризующую такое состояние экономики, при котором обеспечиваются устойчивый рост, оптимальное удовлетворение общественных потребностей, рациональное управление, защита экономических интересов на региональном, национальном и международном уровнях. Лишь серьезные научные исследования в этой области способны объяснить природу российского феномена – использование бюджета регионов как узаконенного способа первоначального накопления капитала госаппаратом и приближенными к нему коммерческими структурами, вскрыть истинные движущие силы российского бюджетного процесса. Нет сомнений, что без вмешательства независимого государственного финансового контроля цивилизованным способом одолеть эту болезнь нашего общества невозможно. Для этого требуется принятие глубоко продуманной, научно обоснованной системы мер. При этом исключительную актуальность в настоящее время приобретает проблема организации системы эффективного государственного финансового контроля, адекватная современным условиям регионального управления16.

По сути абсолютная эффективность государственного финансового контроля измеряется соотношением транзакционных издержек на осуществление государственного финансового контроля и суммой выявленных и доказанных финансовых потерь региона17.

Причем если оценка уровня абсолютной эффективности укладывается в рамки общепринятой теории транзакционных издержек, то оценка уровня относительной эффективности, основанной на  принципе справедливости, сегодня не имеет строгого теоретического обоснования.

Организация и функционирование четкой системы государственного финансового контроля – обязательный и непременный элемент финансовой политики государства, и поэтому совершенствование системы государственного финансового контроля должно осуществляться не автономно, а как звено в общей системе финансового механизма. При этом государство использует финансовый механизм как важнейшее средство контроля за эффективным расходованием ресурсов регионов (субъектов Российской Федерации), поскольку сегодня финансовые нарушения, их суммарный объем и количество стали представлять угрозу для их экономической безопасности.

Одним из путей уменьшения числа злоупотреблений и правонарушений, связанных с использование бюджетов субъектов Российской Федерации является обеспечение учета и контроля материальных потоков. Когда учет финансовых потоков оторван от материальных: от кого конкретно ушел материальных поток, с кого списаны ресурсы, то в этом случае создаются прекрасные и сильно притягательные условия для экономической преступности. От поставщика материальный поток якобы ушел, но ни с кого не списан и никому не поставлен на учет. К получателю материальный поток явно не приходил, поскольку его не было. А деньги он перечислил на основе ложного содержания авизо. Отсутствие механизма контроля материальных потоков способствует и «уходу» государственных ресурсов за границу.

Создание системы государственного финансового контроля, отвечающей потребностям государственного управления на современном этапе, предполагает реализацию комплексных мер методологического, правового и организационного характера. Организация и функционирование четкой системы государственного финансового контроля – обязательный и непременный элемент финансовой политики государства, и поэтому совершенствование системы государственного финансового контроля должно осуществляться не автономно, а как звено в общей системе финансового механизма. При этом государство использует механизм финансового контроля как важнейшее средство контроля за целевым и эффективным расходованием регионами бюджетных средств, что позволяет обеспечить национальную безопасность регионов России.