Бюджетное право как институт финансового права

В-четвертых, формирование бюджетов, вступление в  бюджетные правоотношения являются прерогативой государства и муниципальных  образований. Данные субъекты реализуют  свои бюджетные полномочия в рамках бюджетной системы. Применительно  к Российскому государству бюджетная  система включает бюджет Российской Федерации, бюджеты субъектов РФ, бюджеты муниципальных образований, бюджеты государственных внебюджетных фондов (ст. 10 Бюджетного кодекса РФ). Отсюда следуют особенности содержания и функциональной предназначенности  бюджетных правоотношений, их относительная  самостоятельность в предмете финансово-правового  регулирования.

Таким образом, бюджетное право, подчиняясь финансовому  праву в целом, выступает его  объемным структурным элементом - подотраслью. Тем не менее бюджетное право имеет и свою специфику, обусловленную особой сферой формирования и развития бюджетных правоотношений, их значимостью для существования государства и общества.

Как подотрасль - совокупность правовых норм - бюджетное право имеет определенные особенности.

Бюджетное право носит публичный характер, отвечающий сути финансово-правового  регулирования в целом. Как мы уже отметили, своим нормативным  воздействием бюджетное право охватывает функционирование публичных денежных фондов - бюджетов в рамках бюджетной  системы, цель которых - создать финансовую основу реализации задач и функций государства.

Публичный характер бюджетно-правового регулирования  выражается в следующих моментах.

Во-первых, учет публичных (общественно значимых) интересов в ходе бюджетно-правового  регулирования. Бюджетное право  как публичное право направлено на обеспечение и охрану интересов  всего государства, общества. Эти  интересы заключаются в создании финансовой основы для реализации задач  и функций государства на различных  территориальных уровнях, задач  и функций местного самоуправления, финансового обеспечения общественно  значимых благ и услуг, необходимых  каждому гражданину в отдельности. Данная финансовая основа не может  быть сформирована вне организующего  фактора, а именно вне специальных  фондов, аккумулирующих и распределяющих денежные средства. Вопросы функционирования таких фондов как раз и регулирует бюджетное право.

Во-вторых, публично-правовой характер бюджетного регулирования предопределяет преобладание в соответствующей подотрасли императивных норм. В целях эффективности функционирования территориальных образований в бюджетной сфере, нормального хода бюджетных отношений государство стремится создать такие механизмы, которые создадут гарантии реализации прав и обязанностей задействованных субъектов, своевременности и правомерности их деятельности. Отсюда вытекает концепция, согласно которой права субъектов бюджетного права в большинстве случаев одновременно являются их обязанностями <5>, права и обязанности сливаются в единую категорию - "бюджетная компетенция", состоящую из полномочий. Гарантиями должной реализации полномочий выступает возможность привлечения к ответственности за нарушение бюджетно-правовых норм, обязательной подконтрольности субъектов бюджетных правоотношений.

Сущность  бюджетного права проявляется не только в публичном характере  бюджетно-правового регулирования, но и в организующем воздействии  на денежные (финансовые) потоки в ходе деятельности государства. Эта вторая особенность бюджетного права, присущая отраслям права, регулирующим имущественные  отношения (гражданское право), ни в  коем случае не противоречит первой, а, наоборот, дополняет, качественно развивает. Как уже было отмечено, бюджетно-правовое регулирование направлено на упорядочение бюджетной деятельности государства  и муниципальных образований, подразумевающей  формирование, распределение и использование  публичных финансовых ресурсов, трансформированных в бюджеты бюджетной системы - бюджет Российской Федерации, бюджеты  субъектов РФ, местные бюджеты, бюджеты  государственных внебюджетных фондов. Исходя из указанной особенности  бюджетного права, служащие объектом регулирования  бюджеты с материальной точки  зрения представляют собой фонды  денежных средств публичной предназначенности. Бюджеты бюджетной системы, будучи самостоятельным звеном финансовой системы государства, тесно связаны  с иными ее звеньями: страховыми фондами, фондами государственных  и муниципальных предприятий, государственным  и муниципальным кредитами. Из бюджетов публично-правовых образований выделяются средства внебюджетным фондам, государственным  и муниципальным предприятиям в  порядке оказания финансовой поддержки, распределения трансфертов и  т.д.

Собственниками  фондов бюджетных средств - бюджетов выступают субъекты, имеющие публично-правовой статус, а именно государство и  муниципальные образования. Отсюда вытекает следующая особенность  бюджетного права: основными его  субъектами являются публично-правовые образования - Российская Федерация, субъекты РФ, муниципальные образования. Заметим, что с принятием Федерального закона от 26 апреля 2007 г. "О внесении изменений в Бюджетный кодекс РФ в части регулирования бюджетного процесса и приведении в соответствие с бюджетным законодательством Российской Федерации отдельных законодательных актов Российской Федерации" <6> вопрос состава субъектов бюджетного права вызывает неоднозначные толкования. Так, например, действующая редакция Бюджетного кодекса РФ не признает физических и юридических лиц в качестве получателей бюджетных средств, хотя предусматривает выделение им бюджетных ассигнований (ст. ст. 6, 69). Вопрос роли физических и юридических лиц в формировании бюджетных отношений публично-правовых образований - задача дальнейшего совершенствования законодательства, особенно в части концепций "расходные обязательства", "публичные обязательства", "публичные нормативные обязательства", "денежные обязательства". При этом, как бы законодательство ни разрешало данный вопрос, основным субъектом бюджетного права и соответствующих отношений всегда будут публично-правовые образования, исходя из нацеленности бюджетно-правового регулирования на публично-правовые интересы в функционировании бюджетной системы государства. Напротив, в иных финансовых правоотношениях субъекты частноправового статуса выступают не так уж редко (в качестве налогоплательщиков, налоговых агентов, субъектов валютных и банковских операций).

Специфика содержания бюджетно-правового регулирования  позволяет обособить подотрасль бюджетного права в составе финансового права, в то же время служит дальнейшей структуризации бюджетного права на отдельные правовые институты. При этом нельзя не констатировать, что первостепенное значение в системе бюджетного права имеет институт бюджетной системы. Он устанавливает структуру и принципы бюджетной системы. Данный бюджетно-правовой институт предопределяет правовой режим всех бюджетных правоотношений. Можно сказать, что институт бюджетной системы выступает внешним выражением подотрасли бюджетного права. Вспомним из общей теории права, что внешним выражением подотрасли права является наличие в ней такой группы норм, которая содержит общие принципиальные положения, присущие нескольким правовым институтам этой отрасли <7>. Такое содержательное значение как раз и присуще институту бюджетной системы, предопределяющему основы правового регулирования таких категорий бюджетного права, как "бюджет", "бюджетная система", "принципы бюджетной системы", "бюджетное устройство", "межбюджетные отношения", "разграничение доходов и расходов между уровнями бюджетной системы" и т.д. Следует заметить, что "дробление" бюджетного права на отдельные институты, совокупности норм с общим содержанием стало очевидным с принятием Бюджетного кодекса РФ - акта, систематизирующего бюджетно-правовые нормы. Ранее было "принято считать, что бюджетное право как подотрасль внутренне едина и практически неделима" <8>. Значительное количество бюджетно-правовых нормативных положений, введенных "в обиход" бюджетно-правового регулирования, потребовало градации бюджетного права, выделения в нем более-менее обособленных правовых институтов.

Итак, анализ отдельных характеристик бюджетного права во взаимосвязи с финансовым правом позволяет сделать следующий  вывод. Бюджетное право - это составная  часть финансового права, совокупность правовых норм, регулирующих относительно обособленную группу финансовых правоотношений - бюджетные отношения, связанные  с функционированием бюджетов бюджетной  системы - основных публичных фондов государства и муниципальных  образований, сосредотачивающих денежные средства для финансового обеспечения  задач и функций государства  на различных территориальных уровнях. В бюджетном праве проявляются  как черты, присущие финансово-правовому  регулированию в целом, так и  черты, выражающие специфику содержания бюджетно-правового регулирования.

Глава 2. Принципы бюджетного права и бюджетное устройство России

При отсутствии однозначного ответа относительно содержания категории "бюджетное устройство государства" во многих случаях довольно сложно определить требования, предъявляемые  к данной характеристике государства  и соответствующим правоотношениям. Бюджетный кодекс РФ (в ред. от 30 мая 2010 г.) не закрепляет дефиниции бюджетного устройства России. Проанализировав структуру раздела 1 кодекса под названием "Бюджетное устройство Российской Федерации", можно предположить, что законодатель бюджетным устройством Российского государства охватывает совокупность следующих характеристик государства: бюджетную классификацию, бюджетную систему, принципы бюджетной системы. Отсюда в законодательном смысле бюджетное устройство России представляет собой совокупность трех взаимосвязанных элементов: бюджетной системы государства, принципов бюджетной системы, бюджетной классификации, обусловливающих развитие бюджетных правоотношений. Бюджетное устройство в упрощенном виде можно также понимать как организацию бюджетной системы государства.

В теории бюджетного права сложились различные  точки зрения по вопросу о том, что же такое "бюджетное устройство" и каковы его составные элементы: это виды бюджетов и соотношение  между ними, разграничение доходов  и расходов (Н.Н. Ровинский); способ взаимосвязи элементов бюджетной системы (Э.А. Вознесенский); бюджетные права различных уровней власти (М.А. Гурвич); построение бюджетной системы и взаимосвязь ее частей, порядок установления доходов бюджетов, вопросы бюджетного регулирования (М.И. Пискотин); совокупность звеньев бюджетной системы совместно с доходами и расходами всех вместе и каждого в отдельности бюджета (В.В. Бесчеревных); организация бюджетной системы, определяемая федеративным устройством государства, местным самоуправлением, обусловливающая формы и методы взаимоотношений органов власти в процессе бюджетной деятельности (О.Н. Горбунова, Ю.В. Другова, А.Д. Селюков); совокупность бюджетов, виды и принципы связи которых определяются национально-государственным и административно-территориальным устройством страны (Н.И. Химичева) и т.д.

На основе анализа приведенных суждений можно  отметить следующее относительно содержания категории бюджетное устройство государства и соответствующих  ей требований.

Во-первых, "бюджетное устройство государства" - "базовая" бюджетно-правовая категория, наряду с категориями "бюджетная  деятельность государства и муниципальных  образований", "бюджет", "бюджетное  правоотношение" и др. Бюджетное  устройство государства связано  с функционированием внутригосударственной  бюджетной системы, представленной бюджетами входящих в состав государства  публично-правовых образований. "Бюджетное  устройство" рассматривается как  более широкая по отношению к "бюджетной системе" категория. Бюджетное устройство государства предполагает организационное и правовое оформление системы доходов и расходов бюджетов различных уровней, обусловливает бюджетные полномочия публично-правовых образований, их вступление в разного рода бюджетные отношения (межбюджетные отношения, отношения по бюджетному процессу и т.д.). Следовательно, содержание анализируемой категории уже давно вышло за рамки ее буквального толкования соответственно структурой раздела 1 Бюджетного кодекса РФ под названием "Бюджетное устройство Российской Федерации" (бюджетная классификация; бюджетная система; принципы бюджетной системы). Бюджетное устройство вполне можно рассматривать в аспекте бюджетной компетенции, организационного оформления бюджетного процесса и соответствующих отношений, притом различных по целевой предназначенности, наделив анализируемую категорию довольно широким содержанием.

Во-вторых, бюджетное устройство охватывает одну из сфер государства - сферу ведения  финансовых дел в связи с функционированием  централизованных публичных бюджетных  фондов. Следовательно, бюджетное устройство неизбежно обусловлено правовыми  требованиями, предъявляемыми к деятельности государства в соответствующей  сфере. Требования к бюджетной деятельности государства, включающей бюджетно-правовое регулирование, возможно обозначить как  принципы бюджетного права. В этом состоит  суть элементарной взаимосвязи между  бюджетным устройством государства  и принципами бюджетного права. Исходя из приведенного выше широкого перечня  элементов бюджетного устройства, можно  сделать вывод, что устанавливающие  бюджетное устройство нормы права  имеют главенствующее значение для  бюджетного права в целом.

Бюджетное право как совокупность правовых норм характеризуется определенными  принципами регулирующего воздействия  на бюджетные отношения, развивающиеся  в связи с функционированием  бюджетного устройства государства. Принципы бюджетного права - это основополагающие начала, выражающие особенности бюджетно-правового  регулирования в государстве, имеющие  общеобязательный характер и отраженные в правовых нормах либо вытекающие из анализа их содержания применительно  к отдельным бюджетно-правовым явлениям. Принципы бюджетного права представляют собой исходные начала бюджетной  деятельности государства и муниципальных  образований, отражают закономерности ее формирования и развития.

Принципы  бюджетного права следует разделить  на три группы: общеотраслевые принципы; принципы, установленные иными отраслями  права (например, конституционным правом, административным правом), но и имеющие  значение для регулирования бюджетных  отношений; специальные принципы.

Общеотраслевые  принципы обозначаются также как  общеправовые. К общеотраслевым принципам  бюджетного права относятся: принцип  законности; принцип справедливости; принцип гуманизма; принцип гласности и некоторые другие. Такие принципы, являясь принципами бюджетного права, выступают в то же время принципами современной российской правовой системы в целом. Наиболее общим принципом бюджетного права, как и финансового права в целом, является законность. Принцип законности своим всеохватывающим действием определяет содержание иных принципов сугубо отраслевого (специального) характера (принципов межбюджетных отношений, бюджетной системы, бюджетного процесса, осуществления расходов бюджета), что неоднократно в том или ином смысле отмечалось в финансово-правовой литературе <9>. Это означает, что сущность отдельных бюджетно-правовых категорий рассматривается в контексте их соответствия принципу законности. Другой пример распространения на бюджетно-правовое регулирование общеотраслевых принципов - принцип гласности. Требование гласности предъявляется к функционированию разного рода сфер государственной деятельности как гарантия должного уровня информированности общества о происходящих в государстве процессах. Применительно к бюджетной деятельности государства и муниципальных образований принцип гласности проявляется в открытом характере информации о ведении бюджетных "дел", процессах функционирования бюджетного устройства государства.