Антикорупційна політика державних органів влади України

Антикорупційна  політика державних органів влади  України

Розпочата 1995 року в Україні боротьба з корупцією  не дала результатів, хоча зміни до базового антикорупційного законодавчого  акта – Закону України «Про боротьбу з корупцією» вносили одинадцять разів, прийняли понад 70 нормативних  актів, серед них 12 законів і 12 постанов Кабінету Міністрів.  
За «барометром» «глобальної корупції» міжнародної правозахисної організації «Трансперенсі інтернешнл» 2007 року Україна потрапила до списку країн із найвищим рівнем корупції. Наша держава посіла 146-те місце за рівнем корумпованості серед 180 країн світу. Разом з Україною на 146-й позиції Камерун, Еквадор, Кенія, Російська Федерація, Сьєрра-Леоне, Східний Тимор і Зімбабве.

Юрій Ковбасюк, Віче №17, 2010

Проблема корупції стала чи не найнагальнішою серед тих, що непокоять суспільство й перешкоджають економічному розвитку та поступу країни. Тому створення ефективної системи протидії цьому явищу визнано одним із ключових національних пріоритетів Української держави.

Останніми роками в  країні прийнято низку нормативно-правових актів, спрямованих на посилення  боротьби з корупцією, на політичному  рівні проголошено курс на посилення протидії цьому ганебному явищу. Однак темпи поширення корупційних дій у країні свідчать, що зусилля держави у цій сфері не приносять відчутних результатів, а окремі точкові заходи і навіть певні зрушення не дають підстав для висновку про адекватність боротьби з цією загрозою.

Корупція, а особливо в умовах поглиблення соціально-політичної та фінансово-економічної кризи в державі, є серйозною загрозою національній безпеці України. Вона стала одним із негативних чинників, що істотно впливає як на зниження ефективності національної системи державного управління зокрема, так і на функціонування органів державної влади загалом. Корупція підриває стабільність і систему правопорядку, захищеність прав, свобод і законних інтересів громадян.

Протидія корупції в Україні ускладнюється тим, що корупційні стосунки набули поширення  на всіх рівнях державної влади та управління, в політичному процесі загалом. Нею вражені практично всі гілки влади і владні інститути, органи місцевого самоврядування. Ефективність антикорупційних рішень, які приймають на вищому державному рівні, нівелюється внаслідок їх свідомого блокування чи нехтування.

Корупція має  здатність легко й швидко пристосовуватися до змін у суспільстві та державі. Вітчизняна корупція має свої особливості, набуває загальнонаціонального, системного характеру і справляє визначальний уплив на українську політику, економіку та інші сфери суспільного життя.

Поширення корупційних  способів вирішення політичних, економічних  і соціальних питань, правових спорів дає підстави дійти висновку про системність корупції в усіх сферах державного й суспільного життя, і навіть про загрозу формування в Україні «корупційної культури».

Чинники успішної протидії корупції апробовані міжнародною спільнотою – це насамперед чітке регламентування  дій та етичних стандартів діяльності посадових осіб усіх рівнів, відповідальність за їх порушення, відкритість влади, прозорість і зрозумілість процедур прийняття державних рішень, дієві механізми контролю за діяльністю державних органів із боку громадянського суспільства, свобода слова та незалежність засобів масової інформації.

Закон України «Про боротьбу з корупцією», прийнятий  ще 1995 року, проблему подолання корупції фактично звів до рівня адміністративного правопорушення. Спрямованість норм закону на боротьбу зі скоєним корупційним правопорушенням, а не на запобігання та усунення причин і умов, що його породили, завадила зниженню рівня корупції у державі. Установлені цим законом спеціальні обмеження, спрямовані проти корупції, не виконують запобіжної ролі, бо не підкріплені іншими нормативними актами, що регулюють правила поведінки державних службовців.

Стратегічні напрями  подолання корупції в Україні  закріплено, окрім згаданого вище закону, також у Національній програмі боротьби з корупцією 1997 року, відомій під назвою «Чисті руки», Концепції боротьби з корупцією на 1998–2005 роки, які вселяли сподівання на конструктивні зміни у сфері здійснення державної антикорупційної політики та розвитку правової свідомості суспільства.

Однак сьогодні можна  констатувати, що, попри певні позитивні  зміни, ситуація продовжує залишатися складною й неоднозначною.

Чому  ж українське антикорупційне законодавство  попри всі зміни залишається неефективним?

Для пошуку відповідей на це запитання здійснено порівняльний аналіз міжнародного досвіду регулювання  етичної поведінки й організації  дисциплінарної відповідальності державних  службовців та забезпечення відкритості  й прозорості діяльності органів  виконавчої влади демократичних  країн на захід від України (США, Австралії, Великої Британії, Норвегії, Польщі) та пострадянських авторитарно-тоталітарних країн на схід від України (Білорусі, Киргизстану, Китаю, Росії).

Порівняльний  аналіз виявив такі особливості:

1. Закони пострадянських країн обов’язково містять морально-виховні заклики та повчання і звучать як проповіді. Водночас статті у законах західних країн формульовано якправила – жорстко й безкомпромісно.

Принципи етичної  поведінки федеральних службовців США: «Службовцям заборонено використовувати  перебування на державній службі для отримання особистої вигоди».

Стаття 6 Кодексу поведінки  державних службовців Російської Федерації: «Державний службовецьзобов’язаний поводитися так, щоб формувати, берегти та зміцнювати віру громадян у чесність, неупередженість та ефективність державних органів, органів місцевого самоврядування».

Стаття 5 «Зміцнення довіри громадян»  проекту закону України «Про доброчесну поведінку осіб, уповноважених на виконання функцій держави, органів  місцевого самоврядування»: «Суб’єкт доброчесної поведінки своїми діями повинен сприяти зміцненню довіри громадян до влади, їх переконаності в неупередженості та доброчесності осіб, уповноважених на виконання функцій держави, органів місцевого самоврядування, ефективності, законності їхніх дій та прийнятих рішень».

2. У законодавстві пострадянських країн немає означення порушення як окремої адміністративної дії, несумісної з належним виконанням державними службовцями своїх обов’язків та дотриманням прав іншими особами.

Авторитетний юридичний  словник Генрі Блека визначає корупцію так: «Корупція – це діяння, яке чинять з наміром надати деякі переваги, що несумісно з офіційними обов’язками посадовця і правами інших осіб; діяння посадовця, який неправно використовує своє становище чи статус для одержання будь-якої переваги для себе або іншої особи з метою, що суперечить обов’язкам і правам інших осіб».

Стаття 2 Цивільної  конвенції Ради Європи про боротьбу з корупцією: «Корупція означає прямі чи опосередковані вимагання, пропонування, давання або одержання хабара чи будь-якої іншої неправної вигоди або можливості її отримання, які порушують належне виконання будь-якого обов’язку особою, що отримує хабара, неправну вигоду чи можливість мати таку вигоду, або поведінку такої особи».

Закон України «Про боротьбу з корупцією» це поняття  трактує так: «Корупція – це діяльність осіб, уповноважених на виконання  функцій держави, спрямована на протиправне  використання наданих їм повноважень  для одержання матеріальних благ, послуг, пільг або інших переваг».

Стаття 1 Закону України  «Про засади запобігання та протидії корупції»: «Корупція – використання особою наданих їй службових повноважень та пов’язаних з цим можливостей з метою одержання неправної вигоди або прийняття обіцянки чи пропозиції такої вигоди для себе чи інших осіб або відповідно обіцянка чи пропозиція чи надання неправної вигоди такій особі або на її вимогу іншим фізичним чи юридичним особам з метою схилити цю особу до протиправного використання наданих їй службових повноважень та пов’язаних з цим можливостей».

3. У законодавстві пострадянських країн немає чіткого зв’язку між порушенням та покаранням за нього. Тоді як у законодавстві західних країн чітко визначено правила, що встановлюють міру покарання за конкретний посадовий проступок.

Отже, українське антикорупційне законодавство та адміністративна система фактично породжують корупцію, не створюючи жодного ризику для державного службовця бути покараним за протиправні вчинки.

Західне законодавство працює, як сокира, гільйотина, не даючи можливості ухилятися від нього, не дозволяючи свавілля у застосуванні законів.

Порівняльний аналіз свідчить, що Кодекс етики державного службовця повинен бути нормативно-правовим актом, який забезпечує протидію корупції.

Сучасному стану  антикорупційного законотворення в  Україні притаманне вироблення значної  кількості законів, у жодному  з яких немає ані чіткого означення порушення, ані чіткого зв’язку з покаранням за нього.

На практиці це означає, що ми насправді нічого не збираємося змінювати. Замість закону, який забезпечує недопущення корупції, існує низка законів, що нічого не регулюють. І тому вони не впливають на запобігання та зменшення корупції, а навпаки – закріплюють її.

Окрім того, на корупційну поведінку істотно впливають інституційні чинники, а саме інституційне розділення функцій.

В Україні немає контролю за поведінкою державних службовців. Національна нормативна-правова база, на жаль, не зобов’язує до такого контролю.

Ось чому абсолютною передумовою запобігання корупції має стати виокремлення автономної функції контролю у виконавчій владі та виокремлення фінансового внутрішнього контролю.

Існує думка, що для подолання  та запобігання корупції в Україні  чинну систему антикорупційного законодавства неможливо поліпшувати, бо вона за своєю суттю є протилежною демократичній нормативно-правовій системі запобігання корупції.

Зважаючи на це, очевидно, слід зосередити зусилля на створенні антикорупційної нормативно-правової бази демократичного зразка:

· що не припускає можливості для органу державної влади приймати рішення на власний розсуд

· чітко визначає факт порушення норми

· жорстко прив’язує факт порушення до покарання.

За умови створення  відповідних антикорупційних інституцій та вдосконалення законодавства  на їх основі слід формувати своєрідну систему запобігання, яка передбачала б:

· заохочення відмови від корупції

· мобільність

· контроль за доходами та майном

· контроль за конфліктами інтересів.

У Давньому Римі стверджували, чим більше законів, тим менше  порядку. Розуміючи це, Президент  змушений буде внести свій власний законопроект, який врегулює ці питання і допоможе нам подолати корупцію.

Одним із перших указів Президента України Віктора Януковича створено Антикорупційний комітет. Проаналізувавши діюче законодавство у сфері боротьби з корупцією в Україні, Президент України та члени комітету дійшли висновку, що в нашій державі відсутнє належне законодавство, яке унеможливлювало б прояви корупційних діянь.

У зв’язку з цим  Президентом України затверджено  склад Антикорупційного комітету, якому  доручено розробити й подати главі  держави для внесення до Верховної Ради законопроект, що унеможливив би прояви корупції в Україні.

Протягом 2005–2008 рр. до відповідальності за вчинення корупційних дій було притягнуто18741 службову особу (проти 12269 за 2002–2004 рр.), до кримінальної відповідальності – 6415осіб (7659 за 2002–2004 рр.).

За даними соціологічного дослідження Українського центру економічних і політичних досліджень ім. О. Разумкова, проведеного в липні 2009 року, 89,7 відсотка громадян вважають, що в нашій країні є також політична корупція.

Присутність корупції у політичному процесі, на вищих  щаблях державної влади та управління. Непрозорість процесу формування органів державної влади зумовлює їх корупційний характер. Унаслідок цього легітимні стосунки в системі влади тією чи іншою мірою підміняються корупційними. Корупція на рівні формування органів влади, вироблення та реалізації політичних рішень (політична корупція) перестає бути видом девіантної політичної поведінки, набуваючи характеру їхньої норми. Це підриває легітимність державної влади, провокує дальше поширення корупції на нижчих рівнях державного управління та інших сферах суспільного життя, сприяє поширенню в суспільстві правового нігілізму та зневіри у дієвості принципу верховенства права.

Зрощення бізнесу  і влади. Певні групи дістають політичну підтримку своїх економічних інтересів, на цьому ґрунті формуються відповідні політичні інтереси. В умовах недосконалої демократії наслідком зрощення політики та бізнесу стає зрощення влади, бізнесу й корупції. Адже соціальні групи (або окремі особи), які домінують у сфері володіння ресурсами, прагнуть установлення економічного й політичного порядку, що відповідає їхнім інтересам. За допомогою корупції формується система протиправних переваг у доступі до влади, матеріальних ресурсів і благ, унеможливлюючи вільну ринкову конкуренцію, порушуючи принципи демократії та соціальної справедливості.

За даними Міністерства економіки  в 2008–2009 роках, в умовах погіршення світової кон'юнктурипідприємства шляхом приховування частини прибутку почали створювати резерви для подальшого існування. Найвищого рівня тінізація досягла у виробництві коксу і продуктів нафтопереробки (45,1%), легкої (42,9%) і харчової (40,8%) промисловості. Дещо нижчий рівень тіньових операцій у металургії (39,3%) і машинобудуванні (36,2%).

Тіньова економіка. Громіздка дозвільна та податкова системи у сфері підприємницької діяльності створюють підґрунтя для корупції й тінізації економіки. Корупція у системі регулювання підприємництва руйнує вільну ринкову конкуренцію.

Організована злочинність породжує корупцію як засіб забезпечення протегування кримінальним структурам із боку посадових осіб держави, які отримують винагороду за таку протиправну діяльність.

Подальший розвиток організованої злочинності спричиняє  соціальне напруження і дестабілізує суспільні відносини, перешкоджає просуванню ринкових реформ. Організована злочинність зацікавлена у створенні відповідних позицій у владних структурах для відстоювання власних інтересів, забезпечення сприятливих умов для протиправної діяльності й уникнення відповідальності, а корупціонери, у свою чергу, зацікавлені в можливостях організованих злочинних угруповань (фінансових, організаційних тощо).