Проблемы правового регулирования межбюджетных отношений

Проблемы правового регулирования межбюджетных отношений

Межбюджетные отношения имеют важное значение с точки зрения перераспределения финансовых средств между уровнями бюджетной системы. От правильного планирования, прогнозирования и перераспределения  бюджетных средств, зависит в целом социально-экономическая ситуация в стране.

Правовое регулирование межбюджетных отношений на региональном и муниципальном уровнях играет важную роль в системе межбюджетных отношений, важность перераспределения финансовых средств между различными уровнями регионального и местного бюджета, требует особого правового регулирования.

Бюджет – это централизованный и децентрализованный фонд денежных средств, по своей природе показывает экономические отношения по поводу  собирания и использования денежных средств.

Объектом исследования являются правоотношения, возникающие в бюджетном процессе для реализации органами субъектов исполнительной власти различных форм межбюджетных отношений между субъектами Российской Федерации и муниципальными образованиями.  

Предметом исследования являлось правовое регулирование межбюджетного выравнивания бюджетных расходов и доходов в деятельности органов субъектов исполнительной власти; публичные и договорные нормы межбюджетного регулирования, правовые понятия и категории, влияющие на права и обязанности субъектов (участников) межбюджетных отношений, нормы международного права, правовые нормы бюджетного законодательства различных государств, правоприменительная практика.  

Гипотеза исследования состоит в том, что правовое регулирование межбюджетных отношений в бюджетной деятельности органов субъектов исполнительной власти, имеет свои особенности, в частности, все чаще заключаются публичные договоры о разграничении и осуществлении властных бюджетных и налоговых полномочий, содержание которых должно отразиться в дальнейшем совершенствовании норм бюджетного права.

Закрепленные доходы составляют большую часть  местных доходов, а регулирующие  доходы, составляя большую часть, делают межбюджетные отношения неустойчивыми.

Практика показывает, что муниципальные бюджеты, не могут сформировать свой бюджет за счет собственных средств, что обусловлено большими различиями в развитии  на разных  территориях.

Правовое регулирование межбюджетных отношений осуществляется  бюджетным кодексом Российской федерации и другими нормативно-правовыми актами.

Субсидии местным бюджетам это региональные трансферты  из бюджета субъекта Российской Федерации, которые  предоставляются  муниципальным образованиям в целях  софинансирования расходных обязательств, возникающих полномочий органов местного самоуправления.

Совокупность субсидий местного бюджета  и бюджета субъекта РФ образует региональный  фонд софинансирования расходов. Уровень выделения субсидий муниципальным образованиям  устанавливаются законами субъекта РФ,  и предоставляются местным бюджетам для выравнивания бюджетной обеспеченности муниципальных образований  и выполнения ими отдельных расходных обязательств бюджета.

Согласно бюджетному законодательству  субъекты РФ должны создавать  бюджетные фонды  для реализации  межбюджетных отношений с муниципальными образованиями таким образом, в настоящее время межбюджетные отношения на уровне регионов  и муниципальных образований направлены на обеспечение  исполнения муниципалитетами своих обязательств, бюджетное регулирование можно разделить на прямое и косвенное. Предоставление субсидий, субвенций,  а также изъятие так называемых «излишков»   относится к методам межбюджетного регулирования, в то время  как передача   дополнительных отчислений от налоговых доходов является инструментом косвенного регулирования бюджетов.

В данной статье рассмотрена бюджетная система Ульяновской области. 
Анализируя характеристику бюджетного регулирования в Ульяновской области,  можно сделать вывод, что Ульяновская область относится к высокодотационному региону. 
Если рассматривать тенденцию выделения дотаций по регионам, рекордсменами стали  Калининградские и Тюменские области. Из субъектов ПФО, кроме Ульяновской области  выделяются Татарстан и Пермский край.

В настоящее время государство предоставляет  бюджетное регулирование региональных и муниципальных финансов на конкурсной основе бюджетам  Субъектов Российской Федерации и местным бюджетам.  Данная мера является хорошим стимулом  для бюджетов, финансовой политики на местах и активизации деятельности по проведению  экономических мероприятий.

В целях решения проблем в сфере межбюджетных отношений следует действовать в следующих направлениях:

· инвентаризация, анализ финансового обеспечения и оптимизация публичных обязательств;

· обеспечение режима экономного и рационального использования бюджетных средств, оптимизация расходов на содержание органов государственной власти субъектов РФ и органов местного самоуправления;

· обеспечение реструктуризации бюджетной сети при сохранении качества и объемов государственных и муниципальных услуг, разработка критериев качества предоставления услуг, методик расчета финансового обеспечения государственных и муниципальных заданий, переход от финансирования бюджетных учреждений к финансированию предоставления государственных и муниципальных услуг;

· при значительном снижении доходов бюджетов субъектов Российской Федерации и местных бюджетов, что требует предоставления финансовой помощи из вышестоящих бюджетов, необходимо усиление механизмов финансового администрирования, предусматривающих подписание соглашений между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов Российской Федерации;

· создание стимулов для повышения качества управления бюджетным процессом на региональном и местном уровнях, включая создание системы мониторинга и оценки качества управления бюджетным процессом в субъектах Российской Федерации и муниципальных образованиях, разработка показателей оценки качества такого управления;

· выделение субсидий субъектам Российской Федерации исключительно в случаях, когда они направлены на снижение значительных различий между субъектами Российской Федерации в обеспечении предоставления отдельных государственных (муниципальных) услуг, а также на повышение качества (объема) отдельных государственных (муниципальных) услуг в целом по Российской Федерации;

· переход в ряде случаев от предоставления субсидий к конкурсной системе выделения грантов из федерального бюджета и бюджетов субъектов Российской Федерации на структурные преобразования;

· активное расширение региональных и местных полномочий с учетом принципа закрепления за каждым уровнем власти тех из них, которые могут быть наиболее эффективно выполнены на данном уровне власти;

· дальнейшее усиление стимулов для увеличения собственной доходной базы бюджетов субъектов Российской Федерации и местных бюджетов, прежде всего за счет развития и поддержки малого и среднего предпринимательства.

Практика показывает, что для  муниципалитетов одной налоговой базы недостаточно.

Содержание государственной политики в сфере межбюджетных отношений включает две основных задачи: первая - выравнивание финансового потенциала субъектов Федерации и муниципальных образований по горизонтали, то есть достижения сбалансированности доходов и расходов каждого регионального и местного бюджета; вторая - повышение заинтересованности органов государственной власти субъектов РФ и органов местного самоуправления в увеличении производственного и налогового потенциала территории, стимулирование мер по рационализации расходов.

Анализируя содержание термина «межбюджетные отношения», закрепленное в Бюджетном Кодексе РФ, автор обращает внимание на то, что данное определение игнорирует связи и противоречия, возникающие между бюджетами одного уровня бюджетной системы. Межбюджетные отношения следует рассматривать в комплексе, как основанную на бюджетных правоотношениях систему межуровневого взаимодействия органов государственной власти РФ, субъектов РФ и органов местного самоуправления, а также межрегионального взаимодействия органов государственной власти субъектов РФ и межмуниципального взаимодействия органов местного самоуправления на соответствующих уровнях бюджетной системы, тем более о «горизонтальных» отношениях между субъектами РФ в сфере бюджетной деятельности позволяет говорить установление законодательством возможности объединять средства бюджетов для финансирования определенных целевых программ. Такой подход позволит прекратить дальнейшее сжатие бюджетов, сохранить денежную форму расчетов и обеспечит нормальное функционирование бюджетной системы.

Существующее определение межбюджетных отношений позволяет считать, что в межбюджетные отношения вступают органы власти РФ и ее субъектов, а не сама Российская Федерация в целом и субъекты РФ, хотя признание государства и входящих в его состав государственно-территориальных образований субъектами права является общепризнанным и в финансовом праве, и в общей теории права.

Несмотря на положительные изменения в системе межбюджетных отношений и в организации бюджетного процесса в субъектах Российской Федерации и муниципальных образованиях, достигнутые в ходе реформы межбюджетных отношений, сохраняются существенные диспропорции доходных поступлений и расходов бюджетов субъектов РФ и муниципальных образований.

В целях решения проблем в сфере межбюджетных отношений следует действовать в следующих направлениях:

·инвентаризация, анализ финансового обеспечения и оптимизация публичных обязательств;

·обеспечение режима экономного и рационального использования бюджетных средств, оптимизация расходов на содержание органов государственной власти субъектов РФ и органов местного самоуправления;

·обеспечение реструктуризации бюджетной сети при сохранении качества и объемов государственных и муниципальных услуг, разработка критериев качества предоставления услуг, методик расчета финансового обеспечения государственных и муниципальных заданий, переход от финансирования бюджетных учреждений к финансированию предоставления государственных и муниципальных услуг;

·при значительном снижении доходов бюджетов субъектов Российской Федерации и местных бюджетов, что требует предоставления финансовой помощи из вышестоящих бюджетов, необходимо усиление механизмов финансового администрирования, предусматривающих подписание соглашений между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов Российской Федерации;

·создание стимулов для повышения качества управления бюджетным процессом на региональном и местном уровнях, включая создание системы мониторинга и оценки качества управления бюджетным процессом в субъектах Российской Федерации и муниципальных образованиях, разработка показателей оценки качества такого управления;

·выделение субсидий субъектам Российской Федерации исключительно в случаях, когда они направлены на снижение значительных различий между субъектами Российской Федерации в обеспечении предоставления отдельных государственных (муниципальных) услуг, а также на повышение качества (объема) отдельных государственных (муниципальных) услуг в целом по Российской Федерации;

·переход в ряде случаев от предоставления субсидий к конкурсной системе выделения грантов из федерального бюджета и бюджетов субъектов Российской Федерации на структурные преобразования;

·активное расширение региональных и местных полномочий с учетом принципа закрепления за каждым уровнем власти тех из них, которые могут быть наиболее эффективно выполнены на данном уровне власти;

·дальнейшее усиление стимулов для увеличения собственной доходной базы бюджетов субъектов Российской Федерации и местных бюджетов, прежде всего за счет развития и поддержки малого и среднего предпринимательства.

Рассмотрим пример правового регулирования на основе межбюджетной системы Карачаево-Черкессии. 
 Основные направления бюджетной политики

Исходя из приоритетных задач бюджетной политики, сформулированных в Бюджетном послании Президента Российской Федерации Федеральному Собранию Российской Федерации (далее - Бюджетное послание), сформированы основные цели бюджетной политики на 2012 год:

интеграция бюджетного планирования в процесс формирования и реализации стратегии развития республики, в том числе путем более масштабного внедрения программно-целевого метода планирования, позволяющего финансирование расходов увязывать с достижением цели данного финансирования и подготовкой к переходу, начиная с 2013 года, к «программному бюджету»;

обеспечение приоритетности расходов социального характера, направленных на улучшение условий жизни человека, адресное решение социальных проблем, стабилизацию численности и увеличение продолжительности жизни населения.

Социальная политика будет строиться на принципе безусловного исполнения законодательно установленных обязательств по выплате социальных пособий и компенсаций в сфере социальной защиты населения, индексации в 2012 году фонда оплаты труда работников республиканских государственных учреждений, обеспечения реализации программ модернизации здравоохранения и образования;

повышение эффективности государственных расходов, в том числе за счет совершенствования перечня и улучшения качества оказываемых государственными учреждениями услуг, доведения до государственных учреждений государственных заданий, направленных на исполнение услуги надлежащего качества при наименьших затратах.

Республиканский бюджет на 2012 год впервые формируется и будет исполняться в условиях внедрения финансового обеспечения услуг, оказываемых республиканскими государственными учреждениями.

Республиканскими органами государственной власти разработаны и приняты все необходимые для этого нормативные документы, в основном определена структура сети подведомственных им учреждений.