Вдосконалення і перспективи кадастрової оцінки нерухомості для оподаткування

Головною відмінностю нашої кадастрової оцінки є те, що відповідно до Закону про Державний земельний кадастр України містить наступне визначення: “Державний земельний кадастр – інформаційна система відомостей про земельні ділянки, розташовані в межах кордонів України, їх цільове призначення, види функціонального використання, обмеження у використанні земельних ділянок, а також дані про кількісну та якісну характеристики земель, їх оцінку, про розподіл земель між власниками і користувачами”, ст. 10, об'єктами Державного земельного кадастру є:

землі в межах державного кордону України;

землі в межах території адміністративно-територіальних одиниць;

обмеження у використанні земель;

земельна ділянка[1]

При тому, що стосується об’єкту кадастрової оцінки Якщо розглядати склад об’єктів нерухомості за їх видами як об’єктів цивільного права, то можна вирізнити дві головні категорії нерухомих речей: об’єкти, міцно пов’язані із землею, і природні ресурси. Ми звикли називати нерухомістю будинки і споруди. Але лісові земельні ділянки, відокремлені водні об’єкти тощо – це теж нерухомі речі, які треба ідентифікувати й описувати. Отже, коло об’єктів обліку в Державному земельному кадастрі (далі – ДЗК) не може обмежуватися винятково “земельними ділянками”, а має бути розширене, як це показано на схемі “Склад об’єктів обліку в державному земельному кадастрі”.

Рис. 1 “Склад об’єктів обліку в державному земельному кадастрі”. [3]

До того, ж система кадастрової оцінки та реєстру має організаційні недоліки.

Комерціалізація земельно-кадастрових процедур. Земельно-кадастрові процедури, пов’язані з веденням державного реєстру земель, виконуються Центром державного земельного кадастру та його філіями в регіонах. Метою цієї комерційної організації є прибуток. Внаслідок цього комерціалізовані земельно-кадастрові процедури, пов’язані з веденням державного реєстру земель, практично не виконуючи суспільно-корисних функцій, перетворилися на тягар для суб’єктів земельних відносин. Тому найважливішим завданням розвитку державного земельного кадастру (далі – ДЗК) має стати відсторонення від ведення кадастрових процедур неурядових установ і концептуальна переорієнтація кадастрової діяльності з отримання прибутку на самоокупність і задоволення потреб споживачів інформації про об’єкти кадастрового обліку. Водночас варто забезпечити публічність, доступність кадастрових планів і карт, а також ортофотопланів та індексних карт, створених у рамках проекту “Видача державних актів на право власності на землю в сільській місцевості та розвиток системи кадастру” через мережу Інтернет – це стане першим кроком на шляху системного підвищення якості і відкритості кадастрових даних, оскільки багаторічна утаємниченість кадастрових відомостей може вважатись однією з головних передумов масового накопичення в кадастрових базах даних недостовірних або неякісних геопросторових відомостей про земельні ділянки.

Дискретність кадастрових даних. Серйозним недоліком нинішньої земельно-кадастрової системи є дискретність кадастрових даних: станом на початок 2011р., у державному реєстрі земель обліковуються семантичні та картографічні характеристики лише близько 11,7 млн. земельних ділянок, або 46,6% їх загальної кількості (25,1 млн.). Таким чином, сучасний земельний кадастр має ознаки дискретності – об’єктами обліку є не всі землі в межах України, а лише окремі земельні ділянки. Фактично, попри формування в Україні нової системи земельних відносин, що базується на багатоманітності форм власності на землю, понад половину земельних ділянок залишаються своєрідною terra incognita для ДЗК. Реєстрація меж кожної конкретної земельної ділянки здійснюється незалежно від інших земельних ділянок. Фактично ігнорується аксіома, що межа завжди розмежовує дві земельні ділянки та є їх спільним атрибутом, в Україні кожна земельна ділянка наразі має свою власну межу, яка обліковується та реєструється незалежно від меж суміжних землеволодінь і землекористувань, а вимога “відсутності перетинів і розривів” між суміжними ділянками виконується лише стосовно обмеженої кількості ділянок, відомості про які зібрані в базі даних Центру державного земельного кадастру. Повна невизначеність правового статусу даних т.зв. автоматизованої системи ДЗК (АС ДЗК) на нинішньому етапі не дозволяє вважати “перевірки”, що проводяться згаданим Центром, юридично значимими. Таким чином, важливою технічною задачею має стати перехід від дискретності до безперервності та комплексності геопросторових даних у ДЗК. Взаємна узгодженість меж суміжних земельних ділянок, адміністративно-територіальних утворень, а також кадастрових зон і кварталів повинна стати однією із фундаментальних засад створення кадастрової системи, а не одним із “бажаних, але необов’язкових” результатів її функціонування.

Незавершеність інвентаризації земель Кардинальне покращення якості земельно-кадастрових даних, а також зниження конфліктогенного потенціалу земельних відносин в Україні нерідко пов’язують з інвентаризацією земель, яка покликана дати відповідь на питання про сучасний стан землекористування та землеволодіння. Вважається, що саме інвентаризація земель дозволить перевести земельні відносини на якісно новий рівень, позбавлений низки системних недоліків нинішньої системи управління земельними ресурсами в частині визнання та гарантування прав на землю. Інвентаризація земель на початку земельної реформи розглядалась як спосіб отримання первинних відомостей для надання земельних ділянок громадянам і ведення обліку земель. Інакше кажучи, інвентаризація мала б забезпечити створення “первинного земельного кадастру”, на базі якого стало б можливим ведення чергових кадастрових планів (карт) з ураху- ванням усіх об’єктів кадастрового обліку. Однак, суцільна інвентаризація земель, насамперед через недостатнє бюджетне фінансування заходів земельної реформи на початку 1990-х років, так і не була зроблена. Наслідком цього, а також неодноразового застосування методів адміністративно-командного прискорення приватизації земель, стали неповнота та неточність відомостей в даних ДЗК. Фактично, земельні ділянки “з’являються” в земельному кадастрі мірою проведення кадастрових зйомок, пов’язаних з фіксацією їх фактичних меж у натурі (на місцевості). Таким чином, безперервність земельно-кадастрового обліку може бути забезпечена лише шляхом системної державної інвентаризації земель, яка за нинішніх умов має забезпечити:

1) повноту відомостей в ДЗК  про всі земельні ділянки, кадастрові  зони і квартали, адміністративно- територіальні утворення в межах  України;

2) перевірку на достовірність (валідизацію) наявних семантичних і картографічних відомостей про земельні ділянки, стосовно яких державою зареєстровано правовстановлюючі документи;

3) виявлення та реєстрацію обмежень у використанні земель (територіальних зон) навколо існуючих режимоутворюючих об’єктів. При цьому, нормативно-правова база інвентаризації земель в Україні є надзвичайно недосконалою.

Форма ведення Попри усвідомлення тієї обставини, що за сучасних умов лише електронне ведення земельно-кадастрових баз даних спроможне забезпечити ефективну обробку та використання відомостей про земельні ресурси, і прагнення до комп’ютеризації та автоматизації земельно-кадастрових процедур, земельний кадастр в Україні залишається “паперовим”. Автоматизація ведення ДЗК практично унеможливлена. Найголовніша причина цього – повна невизначеність правового статусу земельно-кадастрових даних “в електронному вигляді”: наразі жоден законодавчий акт в Україні не визначає правового режиму відомостей АС ДЗК, а також способів їх використання у правозастосовній практиці. Дані в “обмінних файлах” (основна інформація, на підставі якої формується база даних ДЗК) з результатами виконаних землевпорядних робіт, що на платній основі акумулюються підрозділами Центру державного земельного кадастру з 2003р., за своїм юридичним значенням є нікчемними, оскільки, незважаючи на прийняття у 2003р. законів “Про електронні документи та електронний документообіг” та “Про електронний цифровий підпис”, обмінні файли ніколи не мали цифрових підписів і документального статусу. Крім того, становлення меж кадастрових зон і кварталів в Україні здійснювалося досить безсистемно та хаотично. Співвіднесення в комп’ютерній системі актуальних даних моніторингу з геопросторовими відомостями про межі земельних ділянок і склад угідь дозволятиме в автоматичному режимі виявляти більшість порушень земельного та природоохоронного законодавства.

Проблема обліку земель Система статистичної звітності з земельних ресурсів, обліку кількості земель потребує приведення її у відповідність до сучасної класифікації земель за цільовим призначенням, а також узгодження з європейськими системами класифікації CLUSTERS (Classification for Land Use Statistics: Eurostat Remote Sensing Programme) та CORINE (Coordination of Information on the Environment). Європейський вибір України потребуватиме створення передумов для інтеграції вітчизняної земельно-кадастрової системи в рамках ініціативи INSPIRE (Infrastructure for Spatial Information in the European Community), метою якої є створення інфраструктури просторової інформації в масштабах Європи, що, як очікується, допоможе розкрити цінність географічної інформації для ефективного державного управління, приватного бізнесу і громадян. Проект INSPIRE визначає загальні правила створення інфраструктури просторової інформації, яка може потім використовуватися для підтримки екологічної політики або дій, що можуть мати вплив на довкілля. Очікується використання цієї інфраструктури для інших галузей (наприклад, транспорту). INSPIRE буде базуватися на інфраструктурах просторової інформації, що створюються та експлуатуються країнами-членами ЄС. Компоненти цих інфраструктур повинні містити: метадані; набори просторових даних (включно з кадастровими даними про ділянки та їх межі й мають певний правовий статус власності); мережеві послуги та технології; угоди щодо використання інформації, в т.ч. спільного доступу; механізми координації і моніторингу; технологічні процеси і процедури. Участь у реалізації проекту INSPIRE має також розглядатися в більш широкому контексті двох інших ініціатив: GMES (Глобальний моніторинг для охорони довкілля та безпеки) і GEO (Група спостережень за Землею). Обидві ініціативи надають особливої уваги потребі покращення інтеграції даних та управління інформацією для ведення моніторингу Землі за допомогою спостережень із космосу та наземних мереж. [3]

Відповідно до визначення Міжнародної федерації геодезистів, кадастрова система є підсистемою більш широкої земельної інформаційної системи, яка є інструментом для прийняття економічних, адміністративних, юридичних рішень, а також планування та розвитку територій. Складові такої земельної інформаційної системи – це, з одного боку, база даних про землю, з іншого – процедури та технічні «інструменти» для систематичного збору, оновлення, обробки та розповсюдження цих даних.

Законодавство Європейських країн містить певні норми щодо створення земельних кадастрів. відповідність законодавству ЄС передбачає, що система реєстрації прав на нерухоме майно країни запроваджується в такий спосіб, щоб не заважати функціонуванню ринку нерухомого майна. Законодавство ЄС містить більше норм щодо створення земельних кадастрів, зосереджуючи увагу на землях сільськогосподарського призначення. Так, країни-члени повинні запровадити геоінформаційні системи на основі ортофотопланів – з тим, щоб створити базу жорсткого контролю над видачею субсидій для сільгоспвиробників, підготувати відповідний реєстр з переліком розташування, характеристик і прав, що застосовуються, запровадити Систему інтегрованого адміністрування та контролю (СІАК) . Відповідно до ст.4 Постанови Ради Європи №3508/92 (для Східноєвропейських країн), має бути забезпечено:

• створення цифрової системи ідентифікації земельних ділянок сільськогосподарського призначення з використанням кадастрових карт і документів, а також інших картографічних матеріалів. [5]

 

ВИСНОВКИ

«Бачення майбутніх кадастрових систем» розроблені Міжнародною асоціацією землемірів (FIG) у концепції «Кадастр 2014». Відповідно до неї, сучасна кадастрова система визнається більшістю спеціалістів як багатоцільова – тобто така, що за допомогою найсучасніших інформаційних технологій поєднує в собі всі функції раніше окремих систем реєстрації прав на нерухомість та кадастру. Європа намагається привести кадастрово-реєстраційні системи до єдиних стандартів, якими є, зокрема, ведення системи реєстрації прав на нерухомість на основі записів про земельні ділянки (земельна ділянка та нерухоме майно розглядається як єдиний об’єкт нерухомості); здійснення реєстрації прав на земельні ділянки та нерухоме майно в одному Реєстрі прав; здійснення реєстрації прав та ведення кадастрових карт однією установою. Окрім того, реєстрація прав має бути адміністративною функцією (тобто відокремленою від судових та/або нотаріальних органів); послуги системи орієнтовані, насамперед, на користувача, а сама система реєстрації прав – самоокупною.

Наразі Україною зроблено перший суттєвий крок у цьому напрямку. Створена за сприяння Світового Банку кадастрова система відповідає сучасним вимогам. Тепер є два паралельних завдання: наповнювати кадастр новими достовірними даними, підтримувати рівень їх актуальності та вдосконалювати законодавство щодо єдності кадастрово-реєстраційної системи та забезпечення фінансової сталості Національної кадастрової системи.  

У своїх рекомендаціях Європейська економічна комісія ООН з питань управління земельними ресурсами закликає уряди усвідомити відповідальність за розробку земельних інформаційних систем. Адже від рівня її функціонування залежить успіх або невдача у здійсненні багатьох урядових рішень, наприклад таких як пошук та експлуатація ресурсів, індустріалізація та земельна реформа.

 

СПИСОК ВИКОРИСТАННИХ ДЖЕРЕЛ

1. Закон України про державний земельний кадастр. Ел.ресурс, режим доступу: [http://zakon3.rada.gov.ua/laws/show/3613-17]
2. Закон Украъни про оцінку земель. Ел.ресурс, режим доступу: [http://zakon2.rada.gov.ua/laws/show/1378-15]
3. Перспективи розвитку державного земельного кадастру в Україні. -  ЦЕНТР РАЗУМКОВА • НАЦІОНАЛЬНА БЕЗПЕКА І ОБОРОНА • №6, 2011. Ел.ресурс, режим доступу: [http://www.razumkov.org.ua/ukr/files/category_journal/NSD124_ukr_4.pdf]
4. Земельна реформа в Україні. Ел.ресурс, режим доступу: [http://zemreforma.com.ua/news/nasklki-ukrainskij-kadastr-vdpovdaie-ievropejskim-standartam.html]
5. Масова оцінка міських земель: Україна та світовий досвід. – О.Драпіковський, І.Іванова. Ел.ресурс, режим доступу: [http://www.uran.donetsk.ua/~masters/2011/igg/chaika/library/article3.htm]