Управление социальной сферой в регионе

Наиболее серьезной проблемой местного самоуправления выступает его ресурсная база, недостаточность которой препятствует проведению местной социальной политики. Расширение ресурсной базы местной социальной политики связано в первую очередь с развитием малого предпринимательства. Поэтому необходимо демократизировать предпринимательство, сделать его доступным каждому человеку, обеспечив ему, таким образом, возможность самореализации. Тем самым движение за местное развитие способствует демократизации общества, поскольку изначально ориентировано на создание достойных условий жизни и труда всем группам и слоям населения, а также на защиту их права на равное участие в экономическом и социальном прогрессе.

Возможность практического осуществления местной социальной политики во многом зависит от упорядочения отношений собственности.

Сегодня органы власти субъектов федерации вправе устанавливать органам местного самоуправления задания по приватизации, что противоречит самой идее местного самоуправления. Право на разработку и практическую реализацию программы приватизации муниципальной собственности необходимо предоставить именно местным органам власти, и только им.

Особую роль в практической реализации местной социальной политики играет финансово-распределительный механизм доходов и расходов местного сообщества. Составными частями этого механизма являются цены, тарифы, местные налоги, сборы, пошлины, кредиты и т.д. С их помощью можно целенаправленно и эффективно воздействовать на производство, товарообмен, инвестиционную деятельность. Первоочередной задачей местных органов власти является увеличение доходной части местного бюджета, что возможно осуществить на основе повышения эффективности и доходности деятельности как муниципальных, так и частных предприятий и организаций, расположенных на данной территории.

3. Социальное программирование как важный метод управления социальной сферой

Основным программно-целевым методом управления социальной сферой является социальное программирование.

Социальное программирование представляет собой форму системного перераспределения ресурсов на основе заранее определенных целей, критериев и возможных форм использования данных ресурсов для решения конкретных социальных задач.13

Отличие социального программирования от социального планирования как составной части директивного социально-экономического планирования состоит в том, что, если последнее охватывало всю социальную сферу, то социальное программирование имеет дело лишь с ограниченным количеством первоочередных социальных проблем.

От непрограммных мероприятий по регулированию социального развития, осуществляемых в условиях рыночной экономики, социальное программирование отличает системный характер, позволяющий четко структурировать проблему, определить возможные сроки ее решения и установить четкие критерии степени достижения желаемого результата.

Кроме того, важной чертой социального программирования является четкое определение адресата получения ресурсов и государственных органов, ответственных не только за распределение ресурсов, но и в целом за решение проблемы.

Значение социальных программ для государственного регулирования заключается, во-первых, в возможности для управляющего органа добиться значительной концентрации ресурсов именно в рамках программного решения отдельной социальной проблемы. Острота социальной проблемы предопределяет повышенное общественное внимание к ее решению и позволяет управляющему органу, а иногда и просто вынуждает его, направить большее количество ресурсов на данную цель. Однако традиционные методы государственного регулирования оказываются менее эффективными, поскольку именно программирование предусматривает наличие жесткой триады «цель -ресурсы (мероприятия)-результат».

Во-вторых, программирование позволяет привлечь для решения проблемы на системной основе новые, нетрадиционные виды ресурсов, прежде всего организационные. Можно сказать, что концентрация организационных ресурсов в виде взаимосвязанной системы мероприятий, форм их контроля, способов стимулирования и подстраховки в случае возникновения трудностей с реализацией программных задач является основным достоинством программного метода управления.

В-третьих, программирование представляет собой более целенаправленный метод, более «заостренный» подход к управлению социальными объектами, нежели централизованное директивное планирование. В отличие от последнего, программирование не претендует на тотальный охват социальной сферы. (Хотя предлагаемые некоторыми авторами сверхкрупные межотраслевые программы типа целевой программы повышения уровня жизни населения означали было существу возвращение к директивному управлению и планированию под вывеской программного подхода.)

В то же время социальные программы по сравнению с индикативным методом планирования развития социальной сферы выступают в качестве более жесткого распределительного инструментария. Там, где рекомендательные функции индикативных планов оказываются недостаточными, в действие вступают меры активного государственного распределения и перераспределения финансовых и материальных ресурсов.

Поэтому, в случае обострения практически любой социальной проблемы, руководящие органы стремятся взять в свои руки все рычаги прямого вмешательства в ход решения данной проблемы, игнорируя подчас более тонкие, косвенные методы регулирования, не заботясь о поиске новых, нетрадиционных путей выхода из трудной социальной ситуации, а то и просто не обращая внимания на первопричину данной социальной проблемы. Поскольку социальное программирование есть способ воздействия на решение определенных социальных проблем, рассмотрим, какие группы проблем могут решаться данным способом.

1. Крупные межотраслевые проблемы, требующие ломки традиционных схем управления отраслями и сферами народного хозяйства. Данный критерий был наиболее распространенным в рамках централизованного директивного планирования, когда министерские барьеры становились практически непреодолимой преградой для осуществления совместных, целенаправленных действий организациями и учреждениями различной ведомственной подчиненности.
2. Крупные межрегиональные проблемы, требующие координации усилий множества территориальных и отраслевых субъектов управления. Этот критерий приобретает особое значение по мере делегирования федеральными органами власти целого ряда функций по управлению социальной сферой субъектам федерации. В результате значительная часть ресурсов, необходимых для решения подобных проблем, оказывается в распоряжении территориальных органов управления. Федеральные же органы в такой ситуации могут, во-первых, выделять федеральные ресурсы, а, во-вторых, по согласованию с субъектами федерации, координировать выделение местных ресурсов. Примером подобной межрегиональной проблемы, решаемой с помощью федеральной социальной программы, является проблема беженцев и перемещенных лиц.
3. Социальные проблемы, связанные с изменением отношений собственности, со сменой экономического строя. Как показывает российский опыт, недооценка подобных проблем ведет к серьезным политическим последствиям, обусловливая неприятие социально-экономических реформ значительными слоями общества. К числу проблем, которые необходимо решать с помощью активного государственного вмешательства, включая разработку и реализацию целевых социальных программ, относятся такие, как проблема адаптации различных групп и слоев населения к рыночным отношениям; проблемы занятости, переквалификации и трудоустройства работников, вытесняемых из сферы производства; социальные проблемы, связанные с приватизацией и сменой форм собственности предприятий и организаций.
4. Социальные проблемы, напрямую обусловленные политическими действиями правящей элиты. Руководящие структуры должны четко представлять, что, принимая те или иные политические решения, они должны прогнозировать все негативные социальные процессы и предпринимать опережающие действия, чтобы снизить остроту возникающих проблем. К подобным российским проблемам последних лет можно отнести уже упоминавшуюся проблему беженцев, проблему обустройства офицеров и их семей, ранее служивших в Восточной Европе и в странах ближнего зарубежья, и ряд других.
5. Социальные проблемы, нерешенность которых в настоящее время порождает значительные трудности и последствия в ближайшей и в более отдаленной перспективе. Такие проблемы характеризуются так называемым мультипликативным эффектом, когда негативные симптомы нерешенной проблемы нарастают в быстрой прогрессии. К их числу относится большинство социально-экологических проблем; ряд социально-демографических проблем, связанных с повышением детской заболеваемости и смертности; проблема распространения СПИДа и тому подобное. Повторим, что некоторые из этих проблем в настоящее время не «полыхают», а только «тлеют», но на самом деле такое «тление» является «горением бикфордова шнура».
6. Проблемы, носящие экстремальный, чрезвычайный характер, требующие быстрого маневра ресурсами с преодолением ведомственных и территориальных барьеров. К таким проблемам относятся социальные проблемы, вызванные стихийными бедствиями, катастрофами, военными конфликтами. Отличительной особенностью подобных проблем является полная социальная незащищенность жертв такого рода трагедий, что обусловливает необходимость активного государственного вмешательства, особенно на первых этапах ликвидации последствий. Однако в последующем программы помощи данным группам населения из чисто социальных превращаются в социально-экономические, т.е. предусматривающие комплекс мер по восстановлению экономики и ускорению социально-экономического развития.

Иными словами, задача государства состоит в том, чтобы программными методами способствовать переходу указанных групп населения к активной экономической жизни и самообеспечению.

7. Социальные проблемы, влияющие на производительность труда, в целом на эффективность производства. В недавнем прошлом именно такого рода проблемы (например, ликвидации ручного труда; адаптации на производстве молодых работников и т.п.) являлись объектом пристального внимания со стороны государства, стремившегося данным способом решать ряд коренных противоречий, присущих директивно управляемой экономике. В настоящее время, по мере «ухода» государства от прямого вмешательства во внутрипроизводственнью процессы, данные социальные проблемы отошли с точки зрения государственных органов управления на второй план. По существу решение этих социальных проблем было возложено на новых владельцев предприятий и организаций, что безусловно усугубило остроту данных проблем. Но, в условиях резкого падения инвестиционной активности, государство вынуждено брать на себя решения по крайней мере части социальных проблем на производстве, например, связанных с конверсией военно-промышленного комплекса. Решение же указанных проблем наиболее целесообразно осуществлять на основе программно-целевых методов.
8. Проблемы, обусловленные физиологическими особенностями отдельных групп населения, вызывающими в свою очередь их социальную неустроенность. К числу таких проблем относятся проблемы физической и психической инвалидности различного происхождения (инвалидность с детства, производственный травматизм, ранения, по старости). Следует отметить, что в последние десятилетия данные проблемы являлись объектом активных государственных действий практически во всех развитых странах. Поэтому накоплен огромный мировой опыт решения на основе программных методов социальных проблем, обусловленных инвалидностью.
9. Проблемы, связанные с нехваткой ресурсов для нормального функционирования и развития у отдельных отраслей социальной сферы. Строго говоря, данные проблемы являются вторичными по отношению к проблемам низкой платежеспособности отдельных групп населения и признаваемой государством социальной важности деятельности данных отраслей социальной сферы. Отсюда возникают программы поддержки отдельных отраслей социальной сферы, обеспечивающие бесплатный или льготный характер предоставления ими услуг. Это создает более благоприятные условия жизнедеятельности для социально уязвимых групп населения.

В России разработаны и функционируют программы в области здравоохранения, образования, обеспечения жильем и др. Даже краткий перечень потенциальных объектов программного регулирования показывает, что определение их круга в конкретном случае в органах власти каждого уровня представляется весьма непростым делом.

Заключение

В Конституции РФ, принятой в 1993 г., Российская Федерация декларируется в качестве социального государства.14

Реализация данной конституционной нормы предполагает активную деятельность государства, направленную на обеспечение высокого уровня социальной защищенности граждан, достижение социальной справедливости и солидарности, гармонизацию отношений между институтами государственного управления и гражданским обществом и др. По мнению некоторых ученых, социальное государство это государство, конечной целью которого является высокий уровень жизни населения, рост, устойчивое развитие отраслей социальной сферы, повышение качества общественных услуг, соблюдение и расширение прав и свобод человека, формирование общего социального пространства в рамках межгосударственных интеграционных образований и на основе укрепления стратегического партнерства.

Содержание понятия социальная сфера, как и любой научной категории, многопланово. Выделим ряд подходов к его определению. В рамках одного подхода оно представляется как совокупность больших социальных групп: классов, наций, народов и т.д. В основном понятие социальной сферы в подобной трактовке совпадает с понятием социальной структуры общества. Но при такой постановке вопроса социальная сфера утрачивает свои функциональные признаки и главнейший из них обеспечение воспроизводства общества. Иную точку зрения представляет ряд экономистов. Активно используя в научном анализе категорию социальная сфера, они сводят ее к непроизводственной сфере и отраслям услуг, трактуя ее как совокупность отраслей народного хозяйства, в той или иной мере задействованных в процессе удовлетворения социальных потребностей граждан, работники которых получают соответствующие доходы из средств, выделяемых обществом на эти цели. Здесь социальная сфера предстает только как социальная инфраструктура, вне деятельности в ней каких-либо социальных субъектов, их связей и отношений. Некоторые ученые социальную сферу определяют как совокупность отраслей, предприятий, организаций, непосредственно связанных и определяющих образ и уровень жизни людей, их благосостояние и потребление.

Социальная сфера представляет собой целостную, постоянно изменяющуюся подсистему общества, порожденную объективной потребностью общества в непрерывном воспроизводстве субъектов социального процесса. Это устойчивая область человеческой деятельности людей по воспроизводству своей жизни, пространство реализации социальной функции общества. Именно в ней обретает смысл социальная политика государства, реализуются социальные и гражданские права человека.