Управление социальной сферой в регионе

Во многом с этим мнением можно согласиться и заключить, что управление социальной сферой в России нуждается в кардинальном обновлении и развитии. Решение проблем обеспечения качественного социального сервиса для всех категорий населения связано со значительными масштабными преобразованиями и с содержательным изменением функционирования социальной сферы и освоения социально ориентированного обслуживания. Качественное совершенствование рассматриваемой сферы реально в освоении нового спектра услуг, имеющих социальное значение, что требует использования новых форм оказания подобных услуг и преобразования управления в данной области, позволяющих гармонично сочетать интересы граждан, хозяйствующих субъектов, общества и государства.

2. Отраслевое и территориальное управление социальной сферой

1. Отраслевой и территориальный подходы к управлению

В социальной сфере нашей страны исторически сложилась ситуация, когда отраслевые органы управления занимали ведущее положение. Это было прежде всего связано со стремлением поставить под директивное управление все сферы общественной жизни, включая социальную, в рамках единого народнохозяйственного комплекса. Централизованное отраслевое управление в таких отраслях как культура и образование позволяло осуществлять строгий идеологический контроль за работой организаций, а также сконцентрировать усилия на решении наиболее острых социальных проблем.

По мере усложнения протекающих в обществе социальных процессов, отраслевой подход стал объектом острой критики, поэтому в ходе экономических преобразований некоторые министерства были ликвидированы (Министерство торговли, Министерство бытового обслуживания), а некоторые слились с другими министерствами и ведомствами, существенно сократив свои управленческие функции (Министерство просвещения, Государственный комитет по туризму, Государственный комитет по профессионально-техническому образованию).9

Однако сегодня можно говорить о сохранении отраслевой системы управления в социальной сфере.

Федеральные региональные и местные органы управления социальной сферой входят в состав Правительства Российской Федерации, правительств и администраций субъектов федерации, муниципальные мэрии, администрации городов, районов и т.п.

Особенностью деятельности отраслевых органов управления социальной сферой в нынешних условиях является отсутствие жесткой административной вертикали. Это означает, что распределительные функции федерального отраслевого органа по отношению к региональному относительно ограничены. Руководитель соответствующего министерства, комитета или департамента подчиняется главе правительства или администрации, к которой относится этот орган. В соответствии с российским законодательством деятельность указанных региональных органов управления социальной сферой регулируется нормативными актами, принимаемыми субъектами федерации. Подобные нормативные акты, касающиеся отраслей культуры, образования, социальной защиты и ряда других, начали действовать в последние годы практически во всех субъектах федерации.

На функционирование отраслевого управления существенное влияние оказывают различные общественные организации, объединения, ассоциации, союзы, общества. К их числу относятся, например, Союз театральных деятелей, Союз кинематографистов, творческие союзы писателей, ассоциации медицинских работников, педагогические общества и тому подобные организации. Они не принимают непосредственного участия в процессе управления отраслью, но наряду с защитой интересов соответствующей категории работников активно участвуют в разработке отраслевой нормативной базы, защищают интересы отрасли в органах исполнительной и представительной власти, участвуют в разработке долгосрочных программ развития отрасли, осуществляют гласный общественный контроль за деятельностью организаций и учреждений отрасли.

Отраслевые органы управления выполняют разнообразные функции, касающиеся деятельности подведомственной отрасли и ее организаций:

• разработка основ государственной или региональной социальной политики;
• разработка федеральных или региональных прогнозов, перспективных планов и целевых программ развития, в том числе инвестиционных (во взаимодействии с другими министерствами, ведомствами и территориальными органами управления);
• разработка социальных норм и нормативов, определяющих различные аспекты управления;
• совместное с органами стандартизации различного уровня участие в разработке стандартов деятельности для организаций всех организационно-правовых форм;
• осуществление международного сотрудничества по вопросам, относящимся к компетенции данного отраслевого органа управления;
• реализация кадровой политики, направленной на организацию рабочих мест, обучение и переквалификацию работников;
• методическое обеспечение деятельности организаций отрасли, преимущественно на рекомендательной основе;
• регулирование отношений собственности между подведомственными организациями и федеральными и местными органами власти.

В настоящее время основными субъектами, управляющими социальной сферой, являются территориальные органы управления, чья роль существенно возросла в ходе экономических реформ.10

Следует отметить, что социальная сфера исторически всегда была объектом более активных управленческих действий со стороны территориальных органов, нежели сфера производственная.

Необходимость дифференцированного подхода к управлению социальной сферой отдельных территорий, решения специфических социальных проблем непосредственно регионами обусловила усиление роли территориального управления, которое было законодательно оформлено. Согласно Конституции РФ 1993 года все 89 субъектов федерации приобрели права и полномочия в реализации собственной социально-экономической политики.

Кроме того, в настоящий период реформирования экономики федеральные органы стремятся переложить ответственность за решение социальных проблем территорий на их органы управления. Действуя в этом направлении федеральные и региональные органы передали в муниципальную собственность подавляющее большинство объектов социальной сферы. Вдобавок, по мере вовлечения в рыночные отношения земельных ресурсов, территориальные органы получили дополнительный рычаг управленческих действий.

Одним из важнейших факторов территориального управления является то, что значительная часть налоговых сборов, которые ранее поступали в союзный бюджет, остается сейчас в распоряжении региональных и местных бюджетов. Период рыночных преобразований характеризуется также массовым переходом в собственность регионов имущества организаций социальной сферы, принадлежащего ранее непрофильным министерствам и ведомствам (ведомственные библиотеки, дома и дворцы культуры, детские сады, санатории-профилактории и т.д.). Таким образом, можно сделать вывод, что на территориальные органы управления возложена вся полнота ответственности за социально-экономическое развитие региона, его социальной сферы, в частности, им переданы основные ресурсы, необходимые для решения данной задачи.

Территориальные органы управления социальной сферой построены также по отраслевому принципу. Поэтому ныне сложившийся принцип управления получил определение территориально-отраслевого.

Характерной особенностью функциональных подразделений территориальных органов управления является то, что они иногда создаются не «под отрасль», а «под проблему» (например, комитеты по делам молодежи, по делам ветеранов, по защите материнства и детства и т.п.). Кроме того, имеются территориальные органы управления социальной сферой, которые напрямую подчиняются федеральным структурам (например, территориальные отделения Федеральной миграционной службы, Пенсионного фонда России).

Основными функциями, которые выполняют территориальные органы управления социальной сферой, являются:

• разработка долгосрочных и среднесрочных региональных прогнозов развития социальной сферы;
• разработка концепции региональной социальной политики и целевых программ, направленных на решение наиболее острых социальных проблем;
• разработка финансовой стратегии развития территории, включающей бюджетную инвестиционную, налоговую политику, направленную на создание благоприятных финансовых условий для хозяйствующих субъектов социальной сферы любых организационно-правовых форм;
• прямое бюджетное финансирование и административное регулирование деятельности организаций и учреждений социальной сферы, находящихся в муниципальной собственности;
• регулирование экономическими и частично административными методами деятельности организаций негосударственных форм собственности;
• организация международного сотрудничества с целью вовлечения в него организаций различных организационно-правовых форм в рамках прямых межрегиональных контактов;
• реализация кадровой политики, направленной на создание новых рабочих мест обучения и переквалификации работников в организациях социальной сферы.
2. Местное самоуправление и его роль в управлении социальной сферой

Местное самоуправление представляет собой многостороннюю деятельность местных сообществ по решению вопросов местного значения на основе принципов самоорганизации, самофинансирования, самоответственности с целью улучшения качества жизни населения соответствующей территории и увеличения его вклада в развитие всего общества.

Одним из приоритетных направлений преобразований, осуществляемых сегодня в России, является реформа местного самоуправления. Она предполагает существенное повышение эффективности управления социальной сферой и улучшение на этой основе качества жизни населения, образующего местное сообщество.

В соответствии с «Европейской хартией о местном самоуправлении» «под местным самоуправлением понимается право и реальная способность органов местного самоуправления регламентировать значительную часть государственных дел и управлять ею, действуя в рамках закона, под свою ответственность и в интересах местного населения».

К объектам местного самоуправления в большинстве стран относят: комплексное социально-экономическое развитие территории; рациональное использование земель местного сообщества; жилищно-коммунальное хозяйство и благоустройство территории; транспортные перевозки местного значения; бытовое и торговое обслуживание; здравоохранение; дошкольное, школьное и профессиональное образование; сохранение и развитие исторических и культурных традиций местного сообщества; развитие физической культуры и спорта; охрану окружающей среды.

Опираясь на отечественный и зарубежный опыт, можно выделить следующие основные критерии, характеризующие наличие и уровень развития местного самоуправления:

• возможность проведения самостоятельной социально-экономической политики регионального образования (автономный бюджет, административный контроль над подведомственными территориями);
• отсутствие непосредственной (вертикальной) подчиненности местного органа власти вышестоящему (региональному);
• реальная возможность участия всего населения соответствующей территории в процессах выработки и принятия решений по всем основным вопросам местного значения;
• выборность всего состава местных органов власти на широкой демократической основе, его регулярная сменяемость и отчетность перед избирателями;
• обеспечение определенных гарантий социальной защиты населения, образующего местное сообщество.

Следует отметить, что российское федеральное законодательство о местном самоуправлении не регламентирует жестко его организационные формы, передавая эти вопросы на уровень субъектов федерации. В результате каждый субъект федерации должен принять свой собственный пакет законов о местном самоуправлении. В этих условиях некоторые субъекты федерации в противоречие федеральным законам пытаются «огосударствить» органы местного самоуправления, нарушая при этом один из его основных принципов - управление через выбираемых заинтересованных лиц.11

Исполнительные органы местного самоуправления в современной России (местная администрация) состоят из главы администрации и ее структурных подразделений (комитетов, комиссий, департаментов и т.п.). Порядок организации и деятельности исполнительных органов также закрепляется в положении (уставе) о местном самоуправлении соответствующего региона. Причем данное положение (устав) принимается представительным органом вышестоящего уровня - субъекта федерации. Структурные подразделения местной администрации при их образовании должны наделяться соответствующими полномочиями, быть юридическими лицами, имеющими обособленное имущество и собственные источники финансирования из местного бюджета.

Глава местного самоуправления, который может совмещать должности председателя законодательного собрания и главы администрации, должен выбираться самим населением, образующим местное сообщество. Выборность главы местного самоуправления дает определенные гарантии населению, что он будет соблюдать его интересы.

Местное самоуправление служит эффективным средством массового привлечения добровольцев из числа местных жителей к решению социальных проблем территориальных общин. Местному самоуправлению хорошо знакомы местные социальные проблемы, поэтому его роль в их решении должна быть приоритетной.

Местное самоуправление является идеальной питательной средой для развития некоммерческих организаций и общественных инициатив. Во всем мире большинство некоммерческих организаций занимается вопросами местного самоуправления.

Местная социальная политика является важнейшим объектом местного самоуправления. Практическую реализацию этой политики целесообразно осуществлять через систему целевых социальных программ. Поэтому на завершающем этапе разработки местной социально-экономической политики следует обязательно составить полный перечень таких программ. В каждой программе необходимо предусмотреть комплекс мер, увязанных по ресурсам, исполнителям и срокам выполнения предстоящих работ, относящихся к разным сферам деятельности.

Целесообразно использовать следующую технологию разработки местной социальной политики:

1. Определяется система показателей, характеризующих качество жизни сообщества. Эта система может включать в себя следующие группы: а) показатели уровня жизни (покупательная способность населения, жилищно-коммунальные условия, степень обеспеченности населения объектами обслуживания); б) показатели социального качества среды жизнедеятельности (группировка всего населения по показателям среды жизнедеятельности разного социального качества, группировка территорий по состоянию природной среды); в) социально-демографические характеристики (занятость населения и уровень безработицы, уровень образования, уровень и характер отклоняющегося поведения, средняя продолжительность жизни).
2. Определяется фактическое значение показателей качества жизни местного сообщества.
3. Определяется степень отклонения фактических значений показателей от нормативных.
4. Выявляются причины отрицательных и положительных отклонений фактических значений показателей качества жизни местного сообщества от нормативных показателей.
5. Определяются возможности улучшения показателей качества жизни за счет устранения выявленных негативных причин и использования положительных факторов.
6. Определяются возможности улучшения качества жизни местного сообщества за счет бюджетных средств (местного, республиканского, федерального бюджетов).
7. Определяются возможности улучшения качества жизни местного сообщества за счет внебюджетных средств, в том числе заемных.
8. Устанавливаются целевые значения показателей качества жизни местного сообщества с учетом всех реальных возможностей и ограничений.
9. Определяется общий размер финансовых и материальных ресурсов, необходимых для достижения целевых значений показателей качества жизни местного сообщества.
10. Определяются исполнители и устанавливаются сроки выполнения необходимых работ.12