Теория и практика антимонопольного регулирования

1.3 Определение ключевых понятий

 
     Определения ключевых понятий имеют  относительный характер, поскольку  отражают аспекты, связанные с содержанием  именно данного Закона и механизмом его применения. 
     Под товаром понимаются результаты деятельности хозяйствующего субъекта (производимая продукция, выполняемые работы, оказываемые услуги), предназначенные для реализации на сторону (потребителям, посредникам и т.п.) на основе гражданско-правовых договоров. 
     На рынке товар может быть единственным или могут присутствовать его заменители в сфере использования. Замена одного товара другим не должна приводить к чрезмерным дополнительным затратам или создавать неудобства. При нормальных рыночных условиях цены на взаимозаменяемые товары, как правило, меняются синхронно. 
     Географическое деление рынка (республиканский и местные) служит одним из способов сегментации регионов, имеющих особое значение для определения доминирующего положения субъекта. Во многих случаях доля хозяйствующего субъекта на уровне национального (крупного) рынка незначительна, тогда как на уровне локальном субъект занимает доминирующее положение или же является монополистом. Географический анализ регионов предполагает выявление особенностей конкретных товаров, учет транспортных издержек и состояние транспортных потоков, наличие других важных ограничений (таможенные барьеры и другие подобные препятствия для перемещения товаров). 
     При определении соответствующего географического рынка необходимо учитывать структуру, объем производства и потребления продукта, экономические традиции, возможности, имеющиеся у продавцов и покупателей. С определением соответствующего географического рынка связан ряд факторов, таких, как невыгодные для производителя цены, вызванные затратами на транспортировку, степень неудобств для потребителя в приобретении товаров и услуг. 
     Совпадение установленных в Законе границ местных товарных рынков с границами административно-территориальных образований помимо прочих условий связано с таким фактором, как монополистическая деятельность местных органов управления, а также особенностями статистической информации. 
     Под органами власти и управления в Законе понимаются законодательные, исполнительные и распорядительные органы всех уровней, вплоть о федеральных государственных органов РФ. Необходимо отметить, что союзы, ассоциации, концерны, межотраслевые региональные и другие объединения предприятий фигурируют как среди хозяйствующих субъектов, так и среди органов власти и управления. В этом проявляется реально существующая двойственная природа объединений предприятий, которые выступают и как хозяйствующие субъекты, и как органы управления. 
     К таким объединениям могут применяться, в зависимости от конкретной ситуации, нормы, касающиеся хозяйственных субъектов, либо нормы, относящиеся к органам власти и управления. При этом объединение, являющееся юридическим лицом, не несет ответственность за действия входящего в его состав предприятия. 
          Конкуренция понимается как состязательность хозяйствующих субъектов, когда их самостоятельные действия эффективно ограничивают возможности каждого из них в воздействии на обращение товаров на данном рынке и стимулируют производство тех товаров, которые требуются потребителю. 
     При жестокой конкуренции ни одно из предприятий, независимо действующих на рынке, не имеет возможности увеличить цену. Увеличить прибыль предприятия могут либо, снизив свои издержки, либо улучшив качественные характеристики товара. 
     Поведение на рынке считается антиконкурентным, когда занижение цены происходит лишь на короткое время, ибо падение цены чаще всего прекращается и уступает место ее росту, как только хозяйствующий субъект, являющийся мишенью такого поведения, покидает рынок. И, напротив, можно считать, что острота конкуренции возрастает, когда хозяйствующий субъект идет на значительное понижение цены, приближая ее к затратам, но при этом не ставит как важную цель вытеснить других производителей с рынка. 
 
     Барьеры могут возникать не только в результате активной политики доминирующего предприятия, но и в результате государственной законодательной политики в области патентов, авторских прав и т.п. В этих отраслях может использоваться регулирование цен, что сопряжено со значительными трудностями. Так, можно регулировать качество товаров и услуг, но его регулирование является фактором, дополняющим регулирование цен. Организовать регулирование расходов на капиталовложения и нововведения практически невозможно. Такие непосредственные способы, как регулирование цен, ассортимента продукции, его качества или затрат, могут использоваться в тех ограниченных обстоятельствах, когда невозможно увеличить степень конкуренции на рынке (снятием регулирующих барьеров, препятствующих выходу на рынок новых участников, или осуществлением демонополизации), т.е. практически только там, где данный рынок является естественной монополией. (На рынке действует одна биржа). То есть сам факт доминирования на рынке не может и не должен рассматриваться как нарушение антимонопольного законодательства. 

 
2. Содержание антимонопольного законодательства

      Антимонопольное законодательство (antitrust law), широко распространившееся во всех странах с момента принятия в  США в 1890 г. знаменитого Акта Шермана, давно считается "респектабельной", "неидеологической" частью законодательства, полезность которой, как правило, не оспаривается. Более того, термин-синоним - "конкурентное право" - заставляет воспринимать данный вид законодательства как нечто, тесно связанное с идеей свободного рынка. Однако на самом деле свободный рынок и антимонопольное законодательство - не связанные понятия: выбор одного означает исключение другого. Рассмотрим содержание antitrust law на примере российского антимонопольного законодательства. Оно охватывает два основных "сюжета". Во-первых, это "классическое" антимонопольное законодательство, направленное против доминирующего положения на рынке и монополистического ценообразования. Основными актами в этой сфере являются Федеральный закон (далее - ФЗ) "О конкуренции и ограничении монополистической деятельности на товарных рынках" от 22 марта 1991 г. и ФЗ "О защите конкуренции на рынке финансовых услуг" от 23 июня 1999 г. Во-вторых, это регулирование деятельности естественных монополий, основывающееся на ФЗ "О естественных монополиях" и отраслевых актах. Также сюда можно отнести ряд актов, посвященных реформе ЖКХ. Наиболее важными актами здесь являются Указ Президента РФ от 28 апреля 1997 г. "О реформе жилищно-коммунального хозяйства РФ", постановление Правительства РФ от 20 декабря 1997 г. "О Программе демонополизации и развития конкуренции на рынке жилищно-коммунальных услуг на 1998-1999 годы", а также Указ Президента РФ от 29 марта 1996 г. "О развитии конкуренции при предоставлении услуг по эксплуатации и ремонту государственного и муниципального жилищного фондов". 
     Региональное законодательство, за редкими исключениями, не содержит оригинальных положений и принималось, в основном, как средство конкретизации положений федерального законодательства или как способ придания федеральных законам легитимности на региональном уровне. 
 
     Основной принцип антимонопольного законодательства в явной форме сформулирован в ст. 5 ФЗ "О конкуренции и ограничении монополистической деятельности на товарных рынках". Данной статьей запрещаются действия хозяйствующего субъекта (или группы лиц), занимающего доминирующее положение, которые имеют либо могут иметь своим результатом ограничение конкуренции и (или) ущемление интересов других хозяйствующих субъектов или физических лиц. Дальнейшие запреты в рамках данной статьи конкретизируют эту базовую норму. Для уточнения смысла данного положения мы определим некоторые упоминающиеся в ней понятия. Во-первых, под конкуренцией в ст. 4 ФЗ понимается "состязательность хозяйствующих субъектов, когда их самостоятельные действия эффективно ограничивают возможность каждого из них односторонне воздействовать на общие условия обращения товаров на соответствующем товарном рынке". Во-вторых, доминирующим положением признается "исключительное положение хозяйствующего субъекта или нескольких хозяйствующих субъектов на рынке товара, не имеющего заменителя, либо взаимозаменяемых товаров (далее - определенного товара), дающее ему (им) возможность оказывать решающее влияние на общие условия обращения товара на соответствующем товарном рынке или затруднять доступ на рынок другим хозяйствующим субъектам" (ст. 4 ФЗ). Дальнейшая конкретизация нормы в рамках п. 1 ст. 5 ФЗ показывает, что наиболее общей формой монополистического поведения является концепция монопольных цен, предполагающая, что при монополизации происходит недопроизводство товара по сравнению с конкурентным уровнем. На эту концепцию указывает то, что запрещается: 
       - изъятие товаров из обращения, целью или результатом которого является создание или поддержание дефицита на рынке либо повышение цен; 
       - установление монопольно высоких (низких) цен; 
       - сокращение или прекращение производства товаров, на которые имеются спрос или заказы потребителей, при наличии безубыточной возможности их производства; 
       - необоснованный отказ от заключения договора с отдельными покупателями (заказчиками) при наличии возможности производства или поставки соответствующего товара. 
          Наиболее сложную проблему представляет собой определение конкурентной цены на проверяемую продукцию и отклонения от нее фактической цены. Именно по степени разрыва между "идеальной" конкурентной ценой и фактической ценой можно делать заключение об установлении монопольно высокой цены. Цена в условиях свободной конкуренции (конкурентная цена) равняется предельным издержкам. Однако "механизм определения предельных издержек является теоретической категорией и не нашел широкого применения в хозяйственной практике". Поэтому "за базовую, при соответствующих возможностях и условиях, можно взять цену такого же или аналогичного товара, которая сложилась на конкурентном (данном или соседнем) рынке". Рекомендации, правда, отмечают, что "приведенные методы являются приближенными", а "реальное значение конкурентной цены может определить только рынок в условиях совершенной конкуренции".  
     Еще один способ выявления монопольного ценообразования - обнаружение "сокращения его [товара] производства предприятием-монополистом при неполном использовании производственных мощностей и устойчивом спросе на данный товар". Вариантом такого поведения следует считать "сохранение объемов производства, но уменьшение поставок на рынок", признаком которого является "увеличение запасов на складе". В случаях монопольного ценообразования Министерство по антимонопольной политике и его территориальные подразделения совместно с органами ценового контроля могут "сбалансировать интересы сторон по принципу "справедливой цены"", которая определяется как "сумма себестоимости, проверенной на обоснованность по всем статьям калькуляции, и прибыли, объективно необходимой на развитие предприятия". 
     Итак, антимонопольное законодательство основано на неоклассической теории монополии, не содержащей неоинституциональных или других серьезных модификаций. Краткая характеристика, которую можно дать неоклассической теории монополии, лежащей в основе российских антимонопольных законов и подзаконных актов, такова: 
       - она основана либо на неверных теоретических посылках, либо на неверном применении теоретических концепций; 
       - она непрактична в том смысле, что нет способа отличить осуждаемое "монополистическое" поведение от других, не осуждаемых видов поведения; 
       - она основана на предпосылке, будто существует обязанность одних удовлетворять потребности других; 
       - она не имеет исторических оснований. 
 
2.1. Существуют ли монопольные цены и монополистическое ограничение предложения?  
 
     Основной и непреодолимой проблемой неоклассической теории монополии (НТМ) является то, что в качестве точки отсчета берется ситуация совершенной конкуренции, что порождает как минимум две серьезные проблемы. Во-первых, сама по себе ситуация совершенной конкуренции нереалистична и внутренне противоречива, в том числе нереалистична и внутренне противоречива горизонтальная кривая спроса, которая предлагается в качестве идеала. Разумеется, в реальности речь идет не об абсолютно горизонтальной кривой, а только о "достаточно горизонтальной", исключающей возможность "оказать существенное влияние на уровень рыночной цены". Во-вторых, что более важно, все описания совершенной конкуренции говорят об определенной ситуации, определенном состоянии рынка. Именно на это указывает формулировка конкуренции в ФЗ "О конкуренции и ограничении монополистической деятельности на товарных рынках", в которой идет речь о положении, когда самостоятельные действия субъектов "ограничивают возможность каждого из них односторонне воздействовать на общие условия обращения товаров на соответствующем товарном рынке"1. 
     Такое описание конкуренции, следующее из модели совершенной конкуренции, вводит в заблуждение относительно того, чем именно конкуренция является. По нашему мнению, описание ситуации конкуренции должно быть заменено описанием процессаконкуренции - процесса появления нововведений (технологических новшеств, изменения географии деятельности и т. д.) и копированием данных нововведений. Совершенная же конкуренция как концепция является не собственно конкуренцией (процессом), а его результатом и концом. Она описывает: что будет после того, как рыночный процесс закончится, цены и объемы производства достигнут своих конечных значений, а новые рыночные данные (изменения предпочтений, знаний, природной среды и т. д.) будут оставаться без изменений. Попытка использовать при выработке практических рекомендаций данную модель, по сути, аналогична предложению не чистить зубы, основываясь на модели мира из рекламы "Блендамеда", в котором зубы уже почищены. Поэтому, если возникает необходимость обсуждать реальные проблемы предпринимательства, то надо обращаться к процессу конкуренции, а не к его противоположности, когда люди продают товар стандартного качества по "заданным" ценам. 
     Отсутствие совершенной конкуренции в реальной жизни делает лишенной реального содержания и концепцию конкурентных цен, которые являются базисом для определения того, что такое монопольная цена. Однако для дискуссии, на время примем точку зрения авторов законодательства и повторим вслед за ними, что существует особая ситуации монопольных цен, в которой "монополист может выбрать на кривой спроса любую, наиболее выгодную для него точку". Это не такое большое прегрешение против реальности, так как 

 
выбор цены - именно то, что делает любой  предприниматель. Практическая и теоретическая проблема с кривой спроса здесь состоит в том, что кривая спроса  
- это не объективная данность, а способ описания предпринимательских прогнозов, а потому не доступна для оценки внешним наблюдателем. Понимание того, что кривая спроса есть лишь язык описания прогнозов, делает понятия "эластичности" или "перекрестной эластичности спроса" необъективными, основанными на представлениях оценивающего субъекта. Концепция конкурентных цен также не слишком основательна в теоретическом и практическом смысле. Во-первых, как мы уже отметили, она основывается на нереалистичной модели. Во-вторых (это признается и авторами Рекомендаций), цена одного рынка не может считаться конкурентной ценой для другого рынка. В-третьих, совершенно ошибочна попытка определять конкурентную цену как "сумму себестоимости, проверенной на обоснованность по всем статьям калькуляции, и прибыли, объективно необходимой на развитие предприятия". Такой принцип ценообразования, основанный на затратах, является одной из потенциальных причин излишне высокого уровня регулируемых цен. Более того, этот подход основан на неверном использовании теории, а также непонимании сути предпринимательства. Прежде всего, издержки в экономической теории определяются как альтернативные, а не бухгалтерские издержки, подразумевающиеся в Законе. Альтернативные же издержки так же недоступны внешнему наблюдателю, как и кривая спроса. Наиболее интересным теоретическим последствием смешения бухгалтерских и альтернативных издержек является ложная трактовка в неоклассической теории монополии противостояния интересов потребителя и производителя. Сначала теория берет в качестве альтернативных издержек рыночную стоимость используемых ресурсов и сравнивает с ними цену. Основанием для такого сравнения служит простая и верная идея о том, что целью продавца товара является получение прибыли. Но в дальнейшем продавец как экономическая функция подменяется реальным бизнесменом, для которого существуют и другие цели кроме денежной прибыли. Для него, как и для любого другого человека, существуют два и только два способа использования имеющихся ресурсов: 
       - он может извлекать пользу из ресурсов непосредственно, т. е. потреблять. При этом потребление предполагает как физическое использование товара, так и его хранение (наподобие хранения денег). 
         - он может извлекать из них пользу путем обмена на другие блага. 
     И раз уж отказ от обмена абсурдно считать формой обмена, то явление, которое представляется монополистическим ограничением предложения и нарушением интересов потребителей, в реальности обозначает именно потребление бизнесмена. Поэтому речь не может идти об интересах потребителей, противостоящих интересам продавца. Если противостояние и имеет место, то между различными потребителями. 
     Кроме того, вводит в заблуждение включение прибыли наряду с себестоимостью в определение "справедливой" цены. Данная идея основана на ошибочной концепции "нормальной прибыли". Ложность понятия "нормальной прибыли" хорошо демонстрируется абсурдностью выведенного аналогично понятия "нормальных убытков". В реальности прибыли и убытки - не непосредственный результат деятельности, а то, что получилось после проверки предпринимательских планов жизнью. Проблема здесь в том, что "нормальность прибыли" - противоречивое понятие, так как возможность существования прибыли (и убытков) основывается как раз на разности ее оценок разными субъектами. Таким образом, теория монопольных цен содержит большое число теоретических ошибок: 
       - НТМ основана на неверном понимании сути конкуренции. В частности, за идеал конкуренции берется внутренне противоречивая, нереалистичная ситуация, противоречащая процессу конкуренции, означающая ее результат и конец; 
       - игнорируется оценочный характер спроса и субъективный, ненаблюдаемый характер альтернативных издержек; 
       - в рассуждениях смешиваются экономические функции и реальные экономические агенты; 
       - используется понятие "нормальной прибыли", противоречащее основам теории. 
     В рамках данного раздела остается добавить, что НТМ не только антитеоритична, но и непрактична, поскольку нет практической возможности отличить предполагаемую ситуацию монополистического ограничения предложения и "завышения" цен от других, похожих действий. Во-первых, товары могут изыматься с рынка по спекулятивным причинам. Продавец может ожидать, что потребность в товаре повысится в будущем. Он планирует в перспективе продать больше товара, но сейчас продает меньше. При том, что такое поведение не осуждается экономической теорией и является важным для наилучшего удовлетворения потребностей, последовательность применение антимонопольных принципов заставила авторов Рекомендаций осудить как сокращение производства, так и рост запасов на складе. Во-вторых, продавцы могут отличаться по межвременным предпочтениям. Основываясь на межвременных предпочтениях, все экономические агенты определяют оптимальную структуру продаж. Агент с высокими предпочтениями постарается продать товар относительно быстро. Агент с низкими предпочтениями переместит относительно большую часть продаж на более поздний срок. Разумеется, это будет влиять и на цены товара. В-третьих, собственник ресурсов может преследовать цель сбережения данных ресурсов для их будущего использования или сохранения природной среды. Можно также добавить, что сама постановка вопроса о регулировании деятельности монополий неявно предполагает обязанность одних удовлетворять потребности других. Если доводить такую идею до конечных логических следствий, то необходимо наказывать не только ограничение предложения, но и полный отказ от производства. Так, на фирму Microsoft можно было бы наложить штраф за отказ производить, скажем, пиво - ее вход на рынок мог бы существенно расширить производство и благоприятно повлиять на цены.

ФЗ "О конкуренции  и ограничении монополистической  деятельности на товарных рынках" вводит также и некоторых другие ограничения, которые не сводятся к теории монополистического ценообразования. Навязывание контрагенту  условий договора, не выгодных для него или не относящихся к предмету договора. Договор в той мере, в какой он доброволен, не может быть навязан. А в той мере, в какой он не доброволен, является предметом уголовного права, а не гражданского. 
     Отказ в отнесении чего-либо к "предмету договора" - концепция абсолютно произвольная и не имеющая обоснования ни в экономической теории, ни в юридической практике, так как "в широком смысле слова предмет охватывает весь набор показателей того, по поводу чего заключен договор"2. Таким образом, "предмет договора представляет собой действия (или бездействие), которые должна совершить или от совершения которых должна воздержаться обязанная сторона"3. 
     С одной стороны, в нормативном смысле равенство хозяйствующих субъектов по отношению к поставщикам не является целью государственной политики. Единственным "равенством" в гражданском праве является принцип равенства правового режима для всех субъектов гражданского права, что предъявляет требования к отношению предпринимателей к законодательству, а не предпринимателей друг к другу. 
 
С другой стороны, в позитивном смысле, эти "субъекты" в любом случае не 

 
одинаковы. Тот факт, что поставщики предлагают им разные условия, как раз и показывает, что они эти хозяйствующие субъекты различают. Поэтому равный подход к неравным субъектам с необходимостью порождает неравное к ним отношение. Суть конкуренции состоит в том, что предприниматели пытаются сделать что-то отличное и лучшее, чем у конкурентов. Необходимыми частями этого является убеждение потребителей своего товара в его полезности, а также владельцев капитала в перспективности кредитования. Если же добиться этого не удалось, причина - не "ограничение" конкуренции, а сам процесс конкуренции. 
 
     В той мере, в какой данное требование выводится не из теории монопольных цен и теории естественных монополий, оно вообще не имеет теоретических аргументов и основано на внеэкономических соображениях. 

                           
 
2.2. Антитрестовское регулирование, государственное регулирование, дерегулирование и приватизация.

 
              Антимонопольная деятельность государства является одной из важнейших областей приложения государственного вмешательства. Регулирование развивается в двух направлениях. На тех немногих рынках, где условия препятствуют эффективному функционированию отрасли при конкуренции, то есть в так называемых естественных монополиях, государством создаются общественные регулирующие органы для контроля за их экономическим поведением. На большинстве других рынков, где монополия не стала необходимостью, общественный контроль принял форму антимонопольного законодательства. Далее будут рассмотрены особенности регулирования деятельности естественных монополий.

Естественная монополия существует в тех случаях, когда одна фирма может обеспечивать весь рынок, имея более низкие издержки на единицу продукции, достигаемые за счет масштаба. 

Это характерно для предприятий  общественного пользования, где  для достижения низкой цены необходима крупномасштабная деятельность. 

Для обеспечения приемлемого  поведения таких монополий могут  использоваться два варианта: государственная  собственность и государственное регулирование. 

Для естественных монополий  обычно устанавливается "справедливый" доход, то есть цена, равная средним валовым издержкам. Однако это влечет за собой отсутствие стимула предприятия к снижению издержек.

Таким образом, цель отраслевого  регулирования состоит в том, чтобы защитить общество от рыночной власти естественных монополий путем регулирования цен и качества обслуживания. Но необходимо использовать прямое регулирование только там, где это не приводит к снижению эффективности производства. Регулирование не должно применяться в случаях, когда конкуренция может обеспечить лучшее обеспечение общества продукцией. 

Другим видом контроля являются антитрестовские законы. 

Эта форма контроля имеет  богатую историю. В 1890г. был принят знаменитый закон Шермана, запрещающий  любые виды сговора и любые  попытки монополизации какой-либо отрасли. Однако эта формулировка была довольно размыта, что не позволяло четко определить преступление. Следующим шагом был закон Клейтона от 1914 г. В принципе он был продолжением закона Шермана и лишь уточнял некоторые его пункты. 

В том же году была создана Федеральная торговая комиссия.

В ее компетенцию входил контроль за исполнением вышеназванных  законов, а также расследовать нечестные  действия по своей инициативе. Закон  о Федеральной торговой комиссии расширил диапазон незаконного поведения  и предоставил независимому антитрестовскому органу полномочия для проведения расследований. 

Большое количество антимонопольных  законов и различных уточнений  к ним доказывают чрезвычайную важность этих законов для общества. Действительно, бесконтрольная монопольная власть может принести существенные убытки обществу применением нечестной конкуренции, что вызовет банкротства мелких производителей, недовольства потребителей высокими ценами, а нередко и плохим качеством товаров, отставание в научно-техническом прогрессе и много других негативных последствий. Но, с другой стороны, антимонопольные законы не должны карать крупных производителей, не использующих незаконных методов конкурентной борьбы. Если это условие не будет выполнено, то у предпринимателей значительно сократятся стимулы делать свое предприятие более сильным и выпускать больше продукции.